VI SA/Wa 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. [...] Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", zajmowała odcinek pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) a. [...] w rej. ul. S. na potrzeby umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m2. Pismem z dnia 2 lipca 2007 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W., skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego od dnia 2 sierpnia 2007r. do 1 lutego 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2007 r. poinformował skarżącą o planowanym wydaniu decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącej. Wskazano, powołując się na przepis art. 10 k.p.a., na możliwość zapoznania się przez skarżącą z dowodami zgromadzonymi w sprawie i wypowiedzenie się w tym względzie. Nie zgadzając się z treścią znajdującej się w aktach sprawy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W. autorstwa L. K., wskazującej na negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, skarżąca w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. powołała się na opracowanie W. K. zatytułowane "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.", załączając tę opinię do akt sprawy. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego. Jako podstawę swego wniosku wskazano przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji powołał się na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Przy rozpoznawaniu sprawy organ I instancji oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle tej opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m do 30,9 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. Organ wziął również pod uwagę umieszczenie reklamy w odległości 4,0 m od krawędzi jezdni, a więc niezgodnie z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy A. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W., gdyż w popołudniowym szczycie przejeżdża tam 1530 pojazdów na godzinę, podczas gdy w świetle powołanej opinii należy usuwać reklamy umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Z powyższych względów, zdaniem organu I instancji, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej, zaś zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do SKO w W.. Według skarżącej organ I instancji naruszył przepis art. 38 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie, a także przepis art. 39 ust. 3 poprzez jego błędne zastosowanie. Ponadto, zdaniem skarżącej, naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, iż omawiany nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podważa też walor dowodowy wspomnianej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W.. Decyzją SKO w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całej rozciągłości stanowisko zajęte w decyzji organu I instancji, co do braku podstaw dla uwzględnienia wniosku skarżącej w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO na wstępie powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a więc nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. SKO nie uznało za zasadny zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. To zainteresowany podmiot powinien udowodnić, iż tak nie jest, czego skarżąca nie wykazała. Podkreśliło również fakt nadmiernego nagromadzenia się reklam w pasach drogowych na terenie [...] W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, kosztem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym skarżąca zarzuciła m.in.: • naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i braku dostatecznego uzasadnienia w decyzji kwestii negatywnego wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego; • naruszenie przepisów art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle obu decyzji organów administracji publicznej za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklam przemawiał wzgląd, że taka reklama negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organy powołały się w tym względzie na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W.. Jak już wskazano skarżąca nie zgadzała się z powyższą opinią i do pisma z dnia 17 sierpnia 2007 r. załączyła opracowanie autorstwa W. K. zatytułowane "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". Skoro, zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku skarżącej, z czym z kolei ona nie zgadzała się, przedstawiając dowody na poparcie jej stanowiska, obowiązkiem organów było dokonanie oceny waloru dowodowego wspomnianego opracowania. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, nie ustosunkowały się do treści opracowania autorstwa W. K.. Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu do dowodu przedstawionego przez skarżącą uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.