VI SA/Wa 1451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Ż. i S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" maja 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie usytuowania tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A. Ż. i S. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. Z., wspólnika spółki cywilnej D. z siedzibą w K. ("Skarżący", "Strona", "Wnioskodawcy"), nie zezwolił na zlokalizowanie tablicy reklamowej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z. w odległości mniejszej niż 50,0 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie drogowym autostrady [...] na odcinku [...] - węzeł [...] w km [...], poza terenem zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka o nr ewid. [...] w miejscowości [...], na której Strona planuje usytuowanie reklamy, znajduje się poza terenem zabudowy, gdzie pojęcie teren zabudowy należy rozumieć zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) - tj. jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ, działka Inwestora o nr ewid. [...] przylega do dodatkowej jezdni autostrady [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część wniosku, reklama ma być zlokalizowana w odległości 65,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady oraz w odległości ok. 37,0 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie drogowym autostrady [...]. Odległość od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni nie spełnia wymogów zawartych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ww. zapisami ustawy o drogach publicznych wymagana odległość lokalizacji obiektów przy autostradzie, poza terenem zabudowy, powinna wynosić min. 50,0 m do zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie autostrady. W podsumowaniu ww. kwestii GDDKiA wskazał, że przyjęcie odległości 37,0 m od granicy od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie autostrady [...] stanowiłoby naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z Umową europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z 15 listopada 1975 r., ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Autostrada [...], przy której wnioskodawca planuje usytuowanie reklamy, jest częścią trasy europejskiej [...] - będącej drogą międzynarodową, tym samym przepisami ww. umowy objęta jest również proponowana lokalizacja. Zarządca drogi zwrócił także uwagę, że na analizowanym odcinku drogi projektowane reklamy mogłyby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowcy, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego winien zachować szczególną ostrożność. Zapewnienie warunków bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników dróg krajowych dla zarządcy drogi jest celem najważniejszym i priorytetowym. Reklamy nie są urządzeniami poprawiającymi komfort jazdy, a wręcz przeciwnie przyczyniają się do wzrostu liczby wypadków na drogach i dlatego nie powinny być sytuowane w polu widzenia urządzeń drogowych, aby nie powodować rozproszenia uwagi kierowców, tym samym przyczyniać się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na autostradzie [...]. Na zakończenie wywodów GDDiKA wskazał, że naczelną zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi przy wydawaniu zgody na lokalizację obiektów w tym reklam przy drogach krajowych, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości ze swojej własności. Kierując się powyższymi ustaleniami i wyrażając słuszny interes w sprawie, zarządca drogi dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. W skardze na ww. decyzję Skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię oraz postanowień Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący po pierwsze wskazali, że organ błędnie odniósł odległość planowanej lokalizacji tablicy reklamowej do zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie autostrady. Zdaniem Skarżących zewnętrzna krawędź jezdni autostrady nie może być utożsamiana z krawędzią jezdni dodatkowej. W stosunku do dodatkowej jezdni brak jest wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od krawędzi zewnętrznej jezdni, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 5 oraz 11 ww. ustawy, krawędź jezdni autostrady to krawędź części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów samochodowych. Pojęcia jezdni autostrady nie sposób utożsamiać z pojęciem dodatkowej jezdni. Wyznacznikiem odległości minimalnej usytuowania obiektu budowlanego jest jedynie zewnętrzna krawędź jezdni. W rezultacie stosowne pomiary winne być przeprowadzane od krawędzi tej części jezdni, która przeznaczona jest do ruchu pojazdów. Wnioskujący zwrócili także uwagę, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część wniosku, reklama ma zostać zlokalizowana w odległości ok. 65,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. W ocenie Wnioskodawców takie usytuowanie nie narusza przepisów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Za bezzasadny uznano w skardze także argument organu dotyczący sprzeczności planowanego posadowienia reklamy z zapisami Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR). Skarżący zwrócili uwagę, że Umowa europejska nie precyzuje co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Skoro zapisy ww. umowy nie są w tym zakresie konkretne, to - zdaniem Skarżących - należy wykładać je łącznie z regulacjami ustawy o drogach publicznych, z których wynikają ograniczenia w zakresie lokowania obiektów przy drogach. Ponadto w skardze zarzucono, że organ podnosząc na niekorzyść Strony argumenty związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego - nie przeanalizował, czy ewentualnie kierowca poruszający się na odcinku drogi, przy której posadowiona ma być reklama, musiałby podejmować decyzje dotyczące zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy, czy konieczności prowadzenia szczególnej obserwacji innych uczestników ruchu, co ewentualnie mogłoby przyczynić się do popełnienia błędu skutkującego niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Podniesiono także, że organ nie przeanalizował nawet wyglądu tablicy reklamowej pod kątem art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Skarżących, argumentacja organu, iż reklamy nie są urządzeniami poprawiającymi komfort jazdy a nadto, że mogłyby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest wystarczająca i nie może być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na posadowienie tablicy reklamowej zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił przy tym, że droga położona w pasie drogi krajowej (autostrady) stanowi kolejną, dodatkową jezdnię w ramach tej drogi, a więc jej część, a nie samoistną, odrębną drogę. Wynika to z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim po winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz.124), zgodnie z którym obsługa komunikacyjna terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu warunków zawartych w art. 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości zlokalizowane poza jej pasem drogowym oraz dodatkowe jezdnie odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z, zlokalizowane w pasie drogowym. Rozdzielenie w ww. rozporządzeniu pojęć inne drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz dodatkowe jezdnie oznacza, że dodatkowa jezdnia, która zlokalizowana jest w pasie drogi publicznej, nie będzie stanowiła drogi wewnętrznej ani publicznej, o ile nie nadano jej w drodze uchwały właściwego organu statusu drogi publicznej, jest więc elementem drogi głównej. W związku z powyższym, proponowana przez Stronę odległość posadowienia reklamy, nie spełnia wymogów zawartych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ powtórzył także pogląd zawarty już w decyzji, że ze względu na proponowaną lokalizację tablicy reklamowej przy drodze międzynarodowej, zasadne jest zastosowanie w sprawie Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z 15 listopada 1975 r. Dodając, że przez zawarty w ppkt VII.4. załącznika ww. umowy zapis "przy drodze" organ rozumie lokalizację reklamy w polu widzenia kierowcy poruszającego się tą drogą. Określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu zależy zatem od okoliczności danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Organ naruszył bowiem prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustalające wymogi odległościowe dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w minimalnych wskazanych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Określając te minimalne odległości ustawodawca zróżnicował je ze względu na położenie drogi publicznej w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy oraz ze względu na rodzaj drogi. Na gruncie kontrolowanej sprawy szczególnie istotnego znaczenia nabiera zróżnicowanie wymogów ze względu na rodzaj drogi, gdzie prawodawca wyodrębnił i ustalił odrębne wymogi dla: 1. autostrad; 2. dróg ekspresowych; 3. dróg ogólnodostępnych: a) krajowych, b) wojewódzkich, powiatowych, c) gminnych. Brzmienie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a nie będących jezdnią drogi publicznej. Biorąc pod uwagę definicje legalne pojęcia drogi publicznej (art. 1 ustawy o drogach publicznych), zgodnie z którą jest to droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych i uwzględniając brzmienie art. 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, bezspornym pozostaje, że przedmiotowy obiekt nie może zostać zaliczony do kategorii dróg wewnętrznych, ze względu na zlokalizowanie go w pasie drogowym drogi publicznej - autostrady [...]. Dalej wskazać należy, iż pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Z definicji tej wyraźnie wynika, iż w pasie drogowym poza drogą znajdować się mogą inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne. Jednocześnie pamiętać trzeba o definicji legalnej autostrady (art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych), zgodnie z którą jest to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych: a) wyposażona przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, b) posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego, c) wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady; Pojęcie dodatkowej jezdni wprowadzone jest przez § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana między innymi przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Dodatkową jezdnię, o której mowa w wskazanym wyżej przepisie, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej (§ 8a ust. 2 tego samego rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż istota występującego w niej problemu dotyczy w pierwszym rzędzie ustalenia czym w istocie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych jest droga - określona przez organ jako jezdnia dodatkowa - znajdująca się w pasie drogowym autostrady [...]. Innymi słowy, zasadnicze znaczenie będzie miało ustalenie roli tej jezdni w systemie dróg publicznych. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do przyjęcia apriorycznego założenia, że przedmiotowy obiekt stanowi integralną część autostrady [...]. Organ nie wyjaśnił przy tym nawet pojęcia samej autostrady z odwołaniem do przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzupełniające stanowisko GDDKiA przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to należy jednak uznać za spóźnione. Jako takie nie mogło zostać objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Odpowiedź na skargę nie może tak istotnie uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.")). Co do znaczenia w sprawie pkt VII. 4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985, poz. 10, Nr 35) należy najpierw wskazać, że ww. przepis stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Faktycznie, powyższa umowa nie definiuje znaczenia pojęcia "przy drodze", ograniczając się do wskazania, iż zakaz ten ustanawiany jest z względu na bezpieczeństwo i estetykę. Powyższe oznacza, iż ewentualne naruszenie tegoż przepisu musi się każdorazowo wiązać z wykazaniem naruszenia przepisów prawa krajowego regulujących tak dopuszczalne odległości sytuowania reklam przy drogach (stanowiących wyraz dokonanej przez prawodawcę krajowego oceny tego jaka jest minimalna dopuszczalna odległość lokalizowania tego rodzaju obiektów względem dróg poszczególnych klas), czy też regulujących kwestie związane z niedopuszczeniem przez zarządcę drogi do pogorszenia warunków związanych z bezpieczeństwem ruchu. Wprawdzie organ powołał w decyzji argumenty związane z bezpieczeństwem ruchu, tyle że argumenty te nie mają żadnego odwołania do konkretnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie GDDKiA jest w tym zakresie tak ogólne, że mogłoby zostać wykorzystane w każdej innej sprawie tego rodzaju, gdyby nie - pominięty przez organ w kontrolowanym postępowaniu - obowiązek jej indywidualizacji. W ponownym postępowaniu organ uwzględni zatem wskazówki wynikające z niniejszego wyroku, a wydając decyzję szczególnie zadba o jej należyte uzasadnienie. Pamiętając, że funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W związku z powyższym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu uznać należy za co najmniej przedwczesne albowiem oparte zostało na wadliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, co stanowiło niewątpliwe naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uznając, że istota sprawy nie została dostatecznie przez organ wyjaśniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i na wniosek Skarżących - w związku z art. 200 p.p.s.a. - zasądził na ich rzecz solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.