VI SA/Wa 1453/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej, decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] tj. w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na okres od 1 maja 2007 r. do 4 czerwca 2007r.; 2. uchyla w pkt 1 decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 i 2 niniejszego wyroku w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście0 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] w okresie od 1 maja 2007 r. do 4 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowego oraz o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w okresie od 5 czerwca 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływanej również jako C.) z dnia [...] lipca 2007 r., który wpłynął do organu [...] lipca 2007 r. w którym strona domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] w okresie od 1 maja 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., pod reklamę o pow. 18 m. kw. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, organ pierwszej instancji wydał w dniu z [...] lutego 2008 r. decyzję na mocy której: umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] w okresie od 1 maja 2007 r. do 4 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowe (pkt 1 decyzji) oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie w.w pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w okresie od 5 czerwca 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. (pkt 2 decyzji). Uzasadniając decyzję w zakresie punktu 1 Prezydent W. stwierdził, że udzielenie zezwolenia na wzmiankowany wyżej okres oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia z wcześniejszą decyzją zezwalającą na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie jaki wskazano w aktualnym wniosku (decyzja z dnia [...] marca 2007 r.). Organ zaznaczył, że powyższa decyzja stała się ostateczna, natomiast stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. W zakresie dotyczącym punktu 2 decyzji organ uzasadnił odmowę wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia uwzględnieniem faktów powszechnie znanych a dotyczących utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ pisma Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.; ـ Białej Księgi – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowanej przez Komisję Europejską; ـ Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; ـ dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Po przedstawieniu szczegółowych danych wynikających z wyżej wymienionych dokumentów organ wyprowadził wniosek, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest wyjątkowo niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, do jakich zalicza się pas drogowy ul. [...]. W ocenie organu, natężenie ruchu na wnioskowanym odcinku drogi (w porannym szczycie 3660 a w popołudniowym 3320 pojazdów na godzinę) oraz dopuszczalna w tym miejscu prędkość pojazdów - 50 km/h uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy jako stwarzającej poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w tym rejonie. Organ podkreślił, że wnioskowana reklama jest umieszczona w odległości 22 m od znaków A-30 i F-12, gdy tymczasem w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, że nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych. Reasumując organ stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej również jako: "uodp") co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej dla strony. Po rozpatrzeniu odwołania spółki C. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 udp. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zdaniem SKO z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast udzielenie zezwolenia na lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zdaniem organu, znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wskazują, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Odpierając zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a. organ stwierdził, że nie są one uzasadnione, gdyż wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy uznał za właściwe umorzenie postępowania w ramach czasowych wskazanych w zaskarżonej decyzji, ponawiając w tym zakresie argumentację organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję spółka C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, wstrzymania wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka powtórzyła dotychczas podnoszone zarzuty a ponadto wskazała na naruszenie art. 11 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądu organu, który w przedmiotowej sprawie uznał, że nie jest spełniona przesłanka z art. 39 ust. 3 udp. pomimo, że wcześniej spółka otrzymała stosowne zezwolenie na posadowienie takiej samej reklamy w tym samym miejscu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. Sąd dopuścił z urzędu dowód z akt tutejszego Sądu sygn. VI SA/Wa 1364/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest uzasadniona jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej obejmującej okres od 1 maja 2007 r. do 4 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu, umarzając w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe organ naruszył art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w części w jakiej decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta W. tj. w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na okres od 1 maja 2007 r. do 4 czerwca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Na podstawie akt sądowych sygn. akt VI SA/Wa 1364/07 ustalono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., na którą powołuje się organ aktualnie umarzając postępowanie (decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]) została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. (WSA stwierdził nieważność powyższej decyzji). Wyrok ten uprawomocnił się 20 marca 2008 r. Z zestawienia powyższych informacji wynika, że już w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie przez Prezydenta W. błędem było powołanie się na decyzję SKO w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], skoro 11 stycznia 2008 r. Sąd stwierdził nieważność tejże decyzji. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było nieuprawnione a co najmniej przedwczesne (wyrok WSA uprawomocnił się 20 marca 2008 r.). Akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło, zdaniem Sądu, art. 105 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w dacie wydania decyzji przez ten organ omawiany wyrok Sądu był już prawomocny. Należy przy tym podkreślić, że w aktach nadesłanej sprawy administracyjnej znajdują się wyłącznie: ww. decyzja z [...] maja 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2007 r. na które powołują się organy rozważając przesłankę bezprzedmiotowości, nie ma natomiast żadnej wzmianki o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. Do powyższego wyroku nie ma również odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach rozpoznawanej aktualnie sprawy nie ma również żadnej informacji o dalszym toku postępowania po stwierdzeniu nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Powyższe braki uzasadniają stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy w zakresie niniejszego wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na okres od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. nie został dostateczne wyjaśniony. Powyższe oznacza, że decyzja w omawianym zakresie narusza również art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności organ ustali w jaki sposób zostało rozpatrzone (w konsekwencji wyroku WSA z 11 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1364 /07) żądanie strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. pod reklamę o pow. 18 m.kw. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ dokona subsumcji pod określoną normę prawną uwzględniając, jeżeli zajdzie taka potrzeba, przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem Sądu, w pozostałym zakresie wniosku strony tj. w zakresie żądania wydania zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego w okresie od 5 czerwca 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. zaskarżona decyzja była, zdaniem Sądu, zgodna z prawem. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zatem zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej reguły. Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. Uwypuklenia również wymaga, że zaskarżona decyzja z uwagi na jej uznaniowy charakter podlega ograniczonej kontroli sądu administracyjnego. Wzmiankowana kontrola sprowadza się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej. Oddalając skargę na decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia Sąd stwierdza, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej a w szczególności art. 7, 77 , 107 k.p.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, aby w omawianym zakresie decyzja była dowolna. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji negatywnej dla strony. Podkreślenia wymaga, iż zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa użytkowników dróg i do nich należy ocena czy występują w konkretnym przypadku zagrożenia w ruchu drogowym. Sąd podziela stanowisko organu, że zlokalizowanie przedmiotowej reklamy we wnioskowanym przez stronę miejscu zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organ wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów (w porannym szczycie 3660 natomiast w popołudniowym 3320 pojazdów na godzinę) w zestawieniu z dopuszczalną w tym miejscu prędkością pojazdów - 50 km/h spowoduje, iż reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców a w konsekwencji powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaprezentowane stanowisko jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu w spornym miejscu jest, zdaniem Sądu, przekonywujące. Nie znajduje uzasadnienia zarzut formułowany przez spółkę w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu, że zarządca drogi udzielając poprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stwierdził istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony spornej reklamy a obecnie uznaje, iż takie zagrożenie istnieje. Powyższa okoliczność nie może stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, co już podkreślono, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na decyzję w zakresie w jakim organ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. O niewykonywaniu decyzji w zakresie uchylonym orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.