VI SA/Wa 1454/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sygn. akt: VI SA/Wa 1454/21 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Ministra Klimatu i Środowiska odmówił dopuszczenia Fundacji F. (dalej jako: Skarżąca, skarżąca Fundacja) do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]", na rzecz "S." sp. z .o.o. z siedzibą w [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Minister wskazał art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). Minister, odmawiając Skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym odwołał się do treści art. 33 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej "p.g.g."), stanowiącego, że jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" poprzedzone zostało postępowaniem w przedmiocie oceny odziaływania na środowisko, zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2020 r. znak [...]. Wskazana decyzja została wydaną w trybie art. 108 ust. 1 k.p.a., tj. nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym pozostaje ona w obrocie prawnym. Postępowanie w przedmiocie oceny odziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko toczyło się z udziałem społeczeństwa. Brała w nim udział także skarżąca Fundacja. Minister ocenił, że skoro wskazane postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, to ziściła się przeszkoda w stosowaniu przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 33 "p.g.g.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Fundacja zarzuciła naruszenie: - art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. zw. z art. 33 p.g.g. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, w zw. z art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, poprzez błędne zastosowanie art. 33 p.g.g. i odmowę dopuszczenia Skarżącej do postępowania, w sytuacji gdy artykuł ten jest niezgodny z prawem unijnym i jako taki nie powinien być stosowany, a w konsekwencji Organ winien był rozważyć czy spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia Skarżącej do postępowania; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie tego czy cele statutowe Skarżącej i interes społecznym przemawiają za dopuszczeniem jej do postępowania, oraz brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie; - art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia Skarżącej do postępowania, w sytuacji gdy zarówno cele statutowe Skarżącej, jak i interes społecznym przemawiają za dopuszczeniem jej do postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Uchybienie to polega na błędnej interpretacji art. 33 p.g.g., która nastąpiła z pominięciem i wbrew kategorycznemu, literalnemu brzmieniu artykułu 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej jako: Dyrektywa). Według powyższego przepisu prawa wspólnotowego, 1. Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. 2. Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. 3. Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi, o których mowa w art. 1 ust. 2, uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone, do celów ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu. 4. Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego. Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim był wyprowadzany już z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, iż w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego. Zdaniem Sądu, w omawianym przypadku celem nadrzędnym wprowadzonej przez prawo wspólnotowe regulacji jest zagwarantowanie możliwie szerokich praw członkom zainteresowanej społeczności, uzależniając uczestnictwo w postępowaniu jedynie od wystąpienia "wystarczającego interesu". Konsekwencją uznania interesu danego podmiotu za wystarczający jest obowiązek zapewnienia mu realnego, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do wszczęcia postępowania odwoławczego. Nie jest w sprawie sporne, że zgodnie z ust. 2 art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE, do państw członkowskich należy ustalenie, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania i zaniechania organów administracji publicznej. Nie ma zatem przeszkód, by udział "członków zainteresowanej społeczności" był realizowany w ramach postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych, którego rozstrzygniecie jest w sprawie koncesyjnej wiążące (art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej "ooś"). Zdaniem Sądu, warunkiem minimalnym uznania, że postępowanie faktycznie (w sposób umożliwiający realny wpływ na przebieg, a zwłaszcza wynik postępowania) może być uznane za przeprowadzone "z udziałem społeczeństwa" w rozumieniu art. 33 p.g.g., jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o uwarunkowaniach środowiskowych przed zakończeniem procedury koncesyjnej. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, iż wystarczającym było formalne zagwarantowanie skarżącej Fundacji praw strony w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Organ podkreślał, iż skarżąca Fundacja miała prawo do odwołania się od nieostatecznej decyzji "środowiskowej", jednak zaznaczył, że brak jest podstaw do oczekiwania na ostateczne zakończenie tej sprawy, z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., nadany decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy brak jest obowiązku po stronie organu w sprawie koncesyjnej "wyczekania" na rozpoznanie odwołania Fundacji (bądź innych podmiotów reprezentujących społeczność lokalną) w sprawie uwarunkowań środowiskowych, to należy uznać, iż taka droga odwoławcza tego podmiotu jest wręcz iluzoryczna i nie wynika z tego, by realne prawo do złożenia odwołania – i jego rozpoznania przed wydaniem decyzji koncesyjnej - było Skarżącej zagwarantowane. Nie sposób bowiem uznać, by jakakolwiek argumentacja podnoszona przez ten podmiot w postępowaniu w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, miała być wzięta pod uwagę w postępowaniu o udzielenie koncesji. Tak więc, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłączeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie koncesji wydobywczej, z uwagi na fakt, iż nie można uznać, by decyzja w rozpoznawanej sprawie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, rozumianym, jako udział realny, a nie jedynie formalny. Jak wyżej powiedziano, w ocenie Sądu, aby uznać udział społeczeństwa za zagwarantowany, nie jest wystarczającym formalne dopuszczenie do udziału podmiotu reprezentującego społeczność lokalną, bez realnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie. Podkreślić raz jeszcze warto, że etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony dany podmiot jest nieistotny, o czym stanowi art. 11 ust. 2 Dyrektywy. Istotne jest natomiast w świetle ust. 4 art. 11 Dyrektywy dopuszczenie go do procedury uczciwej i sprawiedliwej, co w ocenie Sądu jest równoznaczne z koniecznością wzięcia jego argumentacji pod uwagę przy wydawaniu decyzji, przy uwzględnieniu konieczności ustosunkowania się do podnoszonej przez ten podmiot argumentacji. Tak więc, organ będzie obowiązany, po ustaleniu, czy mamy do czynienia z podmiotem, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy, zweryfikować, czy miał on zapewniony realny (spełniający warunki wymienione w art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Zdaniem Sądu, niedopuszczenie do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji podmiotu reprezentującego lokalną społeczność może nastąpić jedynie w razie ustalenia, iż taki udział był mu rzeczywiście zagwarantowany w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dotyczących właściwej inwestycji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie 2 na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi oraz honorarium radcy prawnego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.