VI SA/Wa 1456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego oddala skargę w całości Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P.zwróciło się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o wydanie – w trybie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) – decyzji nakazującej Z.z siedzibą w [...]: 1) zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...] 20 mg/g, maść, za pomocą ulotki reklamowej, oznaczonej napisem "[...]", z nadrukowanym oznaczeniem "[...]", oraz ulotki reklamowej, oznaczonej opisem "[...]", z nadrukowanym oznaczeniem "[...]", 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, a także art. 61a § 1 w związku z art. 28 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczy postępowania wszczynanego z urzędu, a zatem jego złożenie nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, zważywszy że P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie ma interesu prawnego w tym, by domagać się jego wszczęcia. Interes Przedsiębiorstwa jest tylko interesem faktycznym, gdyż Spółka ocenia reklamę produktu leczniczego [...] jako nieuczciwą ze względu na wykorzystanie w niej produktu [...], którego ona jest producentem. Postępowanie dotyczące niedozwolonej reklamy leków, jak również sama decyzja wydawana w tym przedmiocie nie wpływają na uprawnienia przedsiębiorcy domagającego się wszczęcia takiego postępowania wobec innego przedsiębiorcy prowadzącego konkurencyjną reklamę produktu leczniczego. Z tego względu – zdaniem organu – P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie posiada statusu strony w takim postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa. Spółka może korzystać w takiej sytuacji ze stosownych instytucji prawa cywilnego i podejmować działania mające na celu zwalczanie nieuczciwej konkurencji (nieuczciwej reklamy), natomiast nie ma możliwości domagania się czynności organu na płaszczyźnie prawnoadministracyjnej. Informacja zawarta w piśmie Spółki może jedynie stanowić podstawę wszczęcia postępowania z urzędu, jednakże – w ocenie organu – brak jest ku temu podstaw, bowiem Z. z siedzibą w [...] poinformowały GIF o zaprzestaniu dystrybucji przedmiotowych ulotek, to zaś świadczy o braku podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe postanowienie P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. uczyniło przedmiotem zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), domagając się jego uchylenia i wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie wydania na podstawie art. 62 ust. 2 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne decyzji nakazującej Z. z siedzibą w [...] zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...] w sposób określony w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., a także publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Spółka P. postawiła zarzuty naruszenia przepisów procesowych, w tym: art. 61 kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo żądania strony, a także pomimo istnienia przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu; art. 28 kpa, poprzez niezasadne zakwestionowanie statusu strony przysługującego Spółce; art. 7 i art. 77 kpa, poprzez zaniechanie zbadania sprawy w sposób wyczerpujący i ograniczenie postępowania do przyjęcia oświadczenia od podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie reklamy, bez jego weryfikacji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, mając za podstawę art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1, art. 28, art. 61 § 1 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o wydanie decyzji dotyczącej produktu leczniczego [...], dąży do faktycznego wyeliminowania reklamy wyłącznie ze względu na wykorzystanie w jej treści produktu [...], którego Spółka P. jest producentem. Tym samym interes Spółki jest tylko interesem faktycznym, nie zaś prawnym, a to oznacza, że nie ma ona statusu strony w tym postępowaniu. Interes Spółki chroniony jest przez stosowne instytucje prawa cywilnego, o czym świadczy treść art. 64 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że przepisy art. 62 i art. 63 tej ustawy nie naruszają przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dostępność instytucji prawa cywilnego nie jest zależna od wydania bądź niewydania decyzji, której domaga się Spółka. Zdaniem organu, nie można też przyjąć, że taka decyzja mogłaby wspierać stanowisko Spółki w dochodzeniu przez nią praw wynikających z przepisów o zakazie konkurencji. Przesłanki zakazanej reklamy produktów leczniczych są bowiem inne od przesłanek dotyczących czynów nieuczciwej konkurencji (w tym nieuczciwej reklamy). Organ wyjaśnił również, że uznał oświadczenie Z. z siedzibą w [...] o zaprzestaniu dystrybucji ulotek dotyczących produktu [...] za wiarygodne i z tego powodu nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Natomiast przepisy nie przewidują wydania postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza wszcząć postępowania z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. postawiło tożsame zarzuty, jakie zawarło w swym zażaleniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Spółka P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że organ odmówił wszczęcia postępowania, pomimo jej żądania, a także pomimo istnienia przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. GIF ograniczył swoje czynności jedynie do przyjęcia oświadczenia podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie reklamy, bez następczego zweryfikowania jego prawidłowości. Nawet zaś, gdyby postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób prawidłowy skutkowało przyjęciem, że reklama nie jest już prowadzona, nie stanowiłoby to – zdaniem skarżącej – przesłanki decydującej o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne ma na celu nie tylko zaprzestanie emisji reklamy, ale także usunięcie jej negatywnych skutków i zapobieżenie ich powstania w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy (ust. 1). Organ ten o może w drodze decyzji nakazać: 1) zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami; 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy; 3) usunięcie stwierdzonych naruszeń (ust. 2). Decyzje, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, mają rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 3). Od decyzji organu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei decyzja kończąca postępowanie w sprawie może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie powyższy przepis nie wskazuje, czy postępowanie w tego rodzaju sprawach wszczynane jest na żądanie strony czy z urzędu, niemniej jednak obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest rozstrzyganie w formach procesowych wszelkich podań, żądań i wniosków, jakie do organu są kierowane. Niezależnie więc od tego, czy z wnioskiem do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o wszczęcie postępowania na podstawie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne zwróci się legitymowany podmiot czy też nie, organ ma obowiązek podjęcia w tym przedmiocie stosownych działań w formie procesowej. W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć (§ 2). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. twierdzi, że ma interes prawny w tym, by domagać się wydania decyzji w trybie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne wobec innego przedsiębiorcy, natomiast Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, iż skarżąca takiego interesu nie ma. Skarżąca Spółka swoje twierdzenia o istnieniu po jej stronie interesu prawnego wywodzi z faktu nieuczciwej reklamy produktu leczniczego [...], prowadzonej przez Z. z siedzibą w [...], w szczególności P. ocenia reklamę produktu leczniczego [...] jako nieuczciwą ze względu na wykorzystanie w niej produktu [...], którego ona jest producentem. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy skarżąca Spółka jest legitymowaną, by skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania, a zatem, czy ma interes prawny w swym żądaniu. Dopiero przesądzenie tej kwestii i uznanie, że skarżąca posiada interes prawny, pozwala na ocenę, czy w sprawie istnieją merytoryczne podstawy do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...]. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie treść nakazu, którego wydania domaga się skarżąca Spółka w trybie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, dotyczyłaby bezpośrednio nie jej, lecz Z. z siedzibą w [...]. Nakaz taki w sposób realny i konkretny urzeczywistniałby więc normę administracyjnego prawa materialnego wprost ze skutkiem dla ww. przedsiębiorcy, zmierzając do zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia sprzecznej z prawem reklamy produktu leczniczego, publikacji wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama, i usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jakkolwiek skarżąca Spółka pozostaje zainteresowana podjęciem takiej decyzji wobec wskazanego przedsiębiorcy, to jednak rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu nie oddziałuje i nie wpływa bezpośrednio na jej sferę prawną, lecz jedynie na sferę faktyczną. Z istoty sprawowanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy wynika, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie jest adresowana tylko do podmiotu naruszającego przepisy o zakazie produktów leczniczych, nie zaś do podmiotu zainteresowanego wydaniem takiej decyzji. Zainteresowanie wydaniem takiego rozstrzygnięcia leży bowiem tylko w interesie faktycznym, a nie w interesie prawnym. Interes skarżącej Spółki chroniony jest przez stosowne instytucje prawa cywilnego, o czym świadczy treść art. 64 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że przepisy art. 62 i art. 63 nie naruszają ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Główny Inspektor Farmaceutyczny w pełni zasadnie więc argumentuje, że dostępność instytucji prawa cywilnego nie jest zależna od wydania bądź niewydania decyzji, której domaga się skarżąca Spółka. Nie można bowiem przyjąć, że taka decyzja mogłaby wspierać stanowisko Spółki w dochodzeniu przez nią praw wynikających z przepisów o zakazie konkurencji, skoro przesłanki zakazanej reklamy produktów leczniczych są inne od przesłanek dotyczących czynów nieuczciwej konkurencji (w tym nieuczciwej reklamy). Oznacza to, że skarżąca Spółka nie ma statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda, jako że nie ma ona interesu prawnego, by domagać się rozstrzygnięcia organu w trybie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne wobec innego przedsiębiorcy. Brak interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania uniemożliwia tym samym merytoryczną ocenę wniosku skarżącej Spółki, a więc ocenę podstaw do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...]. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i takie też rozstrzygnięcie zostało podjęte w niniejszej sprawie. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.