VI SA/Wa 1459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "F." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 2867 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2018 r. Nr [...] nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd w dniu [...] grudnia 2017 r. pojazdem nienormatywnym (samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]) po drodze publicznej - powiatowej ([...]) bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990; dalej p.r.d.). W dniu [...] grudnia 2017 r. na drodze powiatowej ([...]) funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. W związku z przypuszczeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych funkcjonariusz doprowadził pojazd na stanowisko kontrolne zlokalizowane przy [...] i przekazał kontrolerom Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich wraz z dowodem rejestracyjnym, wypisem z licencji przewoźnika drogowego oraz prawem jazdy kierowcy w celu dokonania dalszej kontroli. Na stanowisku kontrolnym zmierzono wymiary i wagę pojazdu oraz naciski na poszczególne osie. Pomiarów dokonano przy użyciu sprzętu pomiarowego posiadającego aktualne świadectwa legalizacji, które przedstawiono osobie kontrolowanej. Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół nr [...], w którym zapisano wyniki wykonanych pomiarów – masa całkowita pojazdu 33,85 t (przekroczenie o 5,78%), oś trzecia napędowa 9,80 t (przekroczenie o 22.50%), oś czwarta napędowa 10,00 t (przekroczenie o 25,00 %), suma nacisków osi trzeciej i osi czwartej stanowiących oś składową podwójną napędową 19,80 t (przekroczenie o 10%). Protokół został podpisany przez osobę kontrolowaną. Pismem z 5 stycznia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jednocześnie poinformował o treści art. 10 k.p.a. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na Stronę karę administracyjną w wysokości 15 000 złotych. Od wskazanej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję z [...] lutego 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobowiązując go do rozważenia zastosowania w sprawie przesłanek ujętych w art. 189f § 1 k.p.a. Zawiadomieniem z 8 czerwca 2018 r. powiadomiono Spółkę o kontynuacji postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. W dniu 26 lipca 2018 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent [...], działając w oparciu o art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 140aa, 140ab i 140ac p.r.d. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd w dniu [...] grudnia 2017 r. pojazdem nienormatywnym (samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]) po drodze publicznej - powiatowej ([...]) bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Z uzasadnienia decyzji, odwołując się do treści art. 41 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej u.d.p.) a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.; dalej w.t.p.) organ wskazał, że w toku kontroli stwierdzono następujące przekroczenia określonych w nich norm: - masa całkowita pojazdu - § 3 ust. 1 pkt 11 w.t.p. - 33,85 t. (przekroczenie o 5,78 %), - oś trzecia (napędowa) - art. 41 ust. 3 u.p.d. - 9,80 t. (przekroczenie o 22,50 %), - oś czwarta (napędowa) - art. 41 ust. 3 u.d.p. - 10,00 t. (przekroczenie o 25,00 %). Przyjmując powyższe, organ uznał kontrolowany pojazd za pojazd nienormatywny, spełniający warunki do uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 64d p.r.d. jedynie w kategorii VII. Odwołując się do treści art. 140aa ust. 1 p.r.d. wskazał, że w omawianym przypadku, z uwagi na to, że naciski poszczególnych osi przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż o 20%, należy nałożyć na Spółkę karę określoną w art. 140ab ust. 1 pkt 3c p.r.d. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wypełnił zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i przeanalizował możliwość zastosowania wobec Spólki art. 189f k.p.a., uznał jednak, że z uwagi na treść art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz ww. regulacje p.r.d. przepisy ujęte w art. 189f k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślił ponadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 lub 5 p.r.d. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ zastrzegł, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych ważenia pojazdu miał protokół kontroli, który ma wagę dokumentu urzędowego. Jednocześnie wskazał, że protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2017 r. na skutek zatrzymania pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] stwierdza, że: - masa całkowita pojazdu - wartość 32,00 t – wartość zmierzona - 33,85 t -przekroczenie - 5,78 %, - oś trzecia (napędowa) – wartość 8 t - wartość zmierzona - 9,80 t -przekroczenie - 22,50 %, - oś czwarta (napędowa) - wartość 8 t – wartość zmierzona - 10,00 t -przekroczenie - 25,00 %. Organ zaznaczył również, że przyrządy kontrolne posiadały aktualne świadectwa legalizacji. Zdaniem organu, w sprawie prawidłowo ustalono masę całkowitą pojazdu oraz właściwie określono wysokość kary – 15 000 złotych (art. 140ab ust. 1 pkt 3c u.r.d. - wysokość odpowiadająca kategorii VII), co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji z [...] września 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła decyzję z [...] kwietnia 2019 r. i wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone w sposób nie uwzględniający wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018r. nr [...]; - naruszenie art. 140aa ust. 4 u.p.d. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że jako przewoźnik Spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia warunków przewozu, pomimo że materiał dowodowy wskazywał na spełnienie niezbędnych przesłanek do zwolnienia z odpowiedzialności, - naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem (w tym z instrukcją wag) poprzez przeprowadzenie ważenia pojazdu czteroosiowego dwiema przenośnymi wagami, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, - naruszenie procedury kontrolnej poprzez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli oraz sprawdzenie nacisków osi pojazdu czteroosiowego dwiema przenośnymi wagami do pomiarów statycznych, - naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób umożliwiający kontrolę jej poprawności i całkowite zignorowanie zarzutu użycia niewłaściwych wag; - naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez pominięcie, iż organ administracji wydający decyzję w pierwszej instancji nie przeprowadził wymaganego postępowania dowodowego pozwalającego na przedstawienie dowodów wskazujących na możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podnoszone w skardze. Przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny – w postaci destruktu umieszczonego luzem w skrzyni załadowczej pojazdu. Zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W przypadku przejazdu pojazdem nienormatywnym przewożącym ładunek podzielny, dochodzi do naruszenia art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W konsekwencji naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia, m.in. na podmiot wykonujący przejazd, zgodnie z treścią art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. Ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz uregulował konstrukcję prawną polegającą na zastosowaniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Z art. 64 ust. 3, art. 64a-64g oraz z załącznika nr 1 do p.r.d. wynika, że ustawodawca przewidział siedem kategorii zezwoleń, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d., uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Organ I instancji nałożył na Skarżącą, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d., karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%, z czym zgodził się organ II instancji. Zgodnie z lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii VII dotyczy pojazdów nienormatywnych o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, natomiast parametry wagowe pojazdu oraz droga, na której doszło do naruszenia dopuszczalnych norm wagowych, nie pozwalają na zastosowanie kryteriów zezwolenia innej kategorii. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wyposażony był w cztery osie (w tym trzecia i czwarta oś stanowiły podwójną oś składową napędową). Masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 33,85 t (co dawało przekroczenie o 5,78%), nacisk na oś trzecią napędową wyniósł 9,80 t a na oś czwartą napędową wyniósł 10,00 t (co zdaniem organu stanowiło przekroczenie odpowiednio o 22,50 i 25,00 %), suma nacisków osi trzeciej i osi czwartej stanowiących oś składową podwójną napędową wynosiła 19,80 t (co dawało przekroczenie względem dopuszczalnego nacisku określonego w § 5 ust. 1 pkt 6 lit c w.t.p. o 10%). Podkreślić należy, że przesłanką odpowiedzialności Skarżącej w niniejszej sprawie jest nienormatywność pojazdu będącego przedmiotem kontroli. Zgodnie z definicją zawartą w treści art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. Fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi do przepisów o drogach publicznych, z których, zgodnie z definicją, mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy (por. m.in. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II GSK 563/17). Jednym z takich aktów jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Należy podkreślić, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w przypadku pojazdów wyposażonych w osie wielokrotne, podstawą ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych winno być rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zgodnie bowiem z treścią § 5 ust. 1 pkt. 6 lit c dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1,80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2,00 m (1,30 ≤ d ≤ 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. W protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazano, że przekroczenie nacisku na osi składowej (podwójnej napędowej) wyniosło 1,80 t, co dawało przekroczenie o 10% względem wartości dopuszczalnej określonej w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. tj. 18 t. Analiza treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2018 r., potwierdza natomiast, że przy ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy organ pominął powyższą okoliczność opierając rozstrzygnięcie na wynikach ważenia ustalonych oddzielnie dla każdej z osi napędowych wchodzących w skład podwójnej osi napędowej, traktując każdą z nich jako oś pojedynczą i odnosząc wynik do wartości dopuszczalnej wynikającej z treści art. 41 ust. 3 u.d.p. Niewłaściwe określenie zakresu odpowiedzialności Skarżącej oznacza, że w sprawie został nieprawidłowo, w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, ustalony stan faktyczny. Doszło zatem również do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie ustalony zakres odpowiedzialności Skarżącej, zważywszy na treść art. 140ab ust. 1 p.r.d., będzie oddziaływał na wysokość wymierzonej kary. W tych okolicznościach, GITD rozpatrując ponownie sprawę przedstawi jeszcze raz okoliczności stanu faktycznego istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy niezbędne do jej załatwienia w myśl zasad prawdy materialnej oraz swobodnej oceny dowodów. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawia, iż przedwczesne jest odniesienie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 209 tej ustawy