VI SA/Wa 1462/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 369 (trzysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w G. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (kolektor w rejonie skrzyżowania z ul. [...] oraz kolektor w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w W. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. dla umieszczonych kolektorów sanitarnych w poprzek drogi oraz obciążającą spółkę opłatą w wysokości [...] złotych. Decyzje obu instancji zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w G. zezwolił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] kolektor w rejonie skrzyżowania z ul. [...] oraz kolektor w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w W. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. dla umieszczonych tam kolektorów sanitarnych oraz naliczył z tego tytułu skarżącej opłatę w kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na uwadze wyrok NSA z 5 września 2008 r. (sygn. akt II GSK 307/08), który zalecił stosowanie ustawy Prawo budowlane przy interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych rury osłonowe (kanalizacja kablowa) zostały zakwalifikowane zgodnie z art. 3 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane do obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak dokonanie również błędnych ustaleń faktycznych polegających zdaniem strony na błędnej kwalifikacji kolektorów sanitarnych do grupy obiektów budowlanych, skutkiem czego w decyzji naliczona została opłata należna Skarbowi Państwa w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Przywołane wyżej przepisy różnicują stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego oraz za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, 2) art. 107 § 1 kpa polegające na niezgodnym z wymogami tego przepisu sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym oprócz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, zabrakło wskazania przyczyn, dlaczego organ zakwalifikował kolektory sanitarne do obiektów budowlanych, 3) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło skarżącej zagłoszenie zastrzeżeń co do błędnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli w pasie drogowym zostały umieszczone kolektory sanitarne to stanowią one obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku mianowicie, iż kolektory sanitarne umieszczone w pasie drogowym nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. 5) art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na posiłkowaniu się definicją obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane w sytuacji, gdy kwestia wydawania zezwoleń na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego jest wyczerpująco uregulowana w przepisie szczególnym tj. ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 6) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż jeżeli w pasie drogowym została umieszczona kanalizacja sanitarna, to okoliczność ta oznacza, że kanalizacja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji gdy przy zastosowaniu tego przepisu należało dojść do przekonania, że kanalizacja sanitarna jest urządzeniem infrastruktury, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, organ wskazał, że przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego też organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ podkreślił, że organ I instancji słusznie przyjął jako podstawę naliczenia opłaty art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych za umieszczenie w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej, skutkiem czego było podwyższenie opłaty w stosunku do lat poprzednich. Zdaniem organu, wobec braku definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" i "obiektów budowlanych" w ustawie o drogach publicznych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat, ustalając znaczenie pojęcia "obiekt budowlany" organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mimo iż nie wyjaśnił tego szczegółowo w uzasadnieniu. Taka kwalifikacja wynika z zawartej w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego definicji obiektu liniowego, zgodnie z którą przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość [...]. Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie doszło do naruszenia art. 10 kpa, bowiem decyzja została podjęta wyłącznie w oparciu o wniosek skarżącej oraz kopie pozwolenia na budowę obiektu. Nie było innych dowodów, co do których skarżąca miałaby się wypowiedzieć. Żądaniem wniosku objęta była zgoda na zajęcie pasa drogowego pod kanalizację sanitarną i w tym zakresie organ orzekł zgodnie z żądaniem. Skarżąca spółka, Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niezgodnym z wymogami postępowania administracyjnego sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym zabrakło szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dlaczego organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane i tym samym dlaczego zakwalifikował kanalizację sanitarną do obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, co praktycznie uniemożliwia skarżącej prowadzenie w tym zakresie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczona w pasie drogowym kanalizacja sanitarna jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; b) art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a) ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeżeli w ustawie o drogach publicznych nie ma definicji pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej oraz obiektu budowlanego to okoliczność ta oznacza, że należy zastosować definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane, gdyż organ nie może arbitralnie stosować definicji zawartych w równorzędnych ustawach, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego; c) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku Nr 43 poz. 430) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przy zastosowaniu tych przepisów należało stwierdzić, że kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca ponownie wskazała, że dla prawidłowej oceny pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", należy w tym celu sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zajmującej się zasadami kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 tej ustawy) oraz na art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czego jednak zabrakło. Przepisy te zaliczają kanalizację sanitarną do urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, które ma przede wszystkim na celu zapewnienie społeczeństwu usług o charakterze powszechnym, podstawowym. Kanalizacja sanitarna umieszczana jest w pasie drogowym z reguły na okres wieloletni. Powyższych istotnych okoliczności organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, w celu rozwiania dalszych ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych należało powołać się dodatkowo na przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia bezspornie wynika, że do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zalicza się w szczególności przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Przedmiotowa kanalizacja jest więc urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 października 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, nadto wskazała, iż ustawa Prawo budowlane wprowadza dwa odrębne pojęcia, tj. "obiekt liniowy" (art. 3 pkt 3a), którym posłużył się posiłkowo organ i "obiekt budowlany" (art. 3 pkt 1). Skoro zatem ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 2 pkt 3 stanowi o obiekcie budowlanym, nie zaś o obiekcie liniowym, a definicja obiektu budowlanego nie traktuje kanalizacji sanitarnej jako obiektu sanitarnego, to zdaniem skarżącej nie było możliwości posiłkowania się przy interpretacji powyższego przepisu definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 150, poz. 1481), § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. Oznacza to, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego dla umieszczonej kanalizacji sanitarnej zabezpieczonej rurą ochronną obciążył stronę skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a więc jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Jak słusznie podnosi skarżąca opłata winna być ustalona jak dla urządzenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2) czyli zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", dlatego też w celu dokonania ich wykładni należy sięgać do definicji zawartych w innych aktach prawnych. Nieuzasadnione jest, jak to uczynił organ, sięganie wyłącznie po uregulowania zawarte w Prawie budowlanym, które zalicza kanalizację sanitarną do obiektu budowlanego (kategoria XXVI obiektów budowlanych według załącznika do tej ustawy). Jest to stanowisko uproszczone i jednostronne. Jak słusznie wywiodła skarżąca należało również zapoznać się z definicjami urządzenia infrastruktury technicznej zawartymi w innych aktach prawnych tj. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - art. 2 pkt 13 tej ustawy), w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 - art. 143 ust. 2 tej ustawy) w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 - § 140 tego rozporządzenia). Uregulowania powyższych aktów prawnych wskazują na to, że kolektor sanitarny nie jest obiektem budowlanym. W tym stanie rzeczy dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w kontekście przywołanych wyżej aktów prawnych a nie tylko Prawa budowlanego należy przychylić się do poglądu skarżącej, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzania drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorie, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.