VI SA/Wa 1464/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej GDDKiA) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2005 r. orzekającą przywrócenie stanu poprzedniego naruszonego przez S. G. pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] (dawne oznaczenie [...]) w km 10+200 str. lewa (dawny km 10+250) w miejscowości R. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. na wniosek S. G. wyrażono zgodę na wykonanie dojścia pieszego – chodnika do motelu od strony istniejącego parkingu usytuowanego w R. przy drodze krajowej nr [...][...]–[...]. W decyzji określono warunki wykonania robót. W wyniku wszczętego postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi krajowej nr [...][...]–[...] do motelu przy parkingu w miejscowości R., GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. orzekł przywrócić stan pierwotny naruszonego przez S. G. pasa drogowego poprzez częściowe rozebranie zjazdu z drogi krajowej nr [...] prowadzącego do motelu i pozostawienie dojścia pieszego o szerokości 2,5 m. W decyzji wskazano termin na jej wykonanie. Od tej decyzji odwołał się S. G. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GDDKiA po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2000r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzekł rozebranie zjazdu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Z uzasadnienia z kolei wynikało, iż decyzję utrzymał w mocy. Na powyższą decyzję S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 920/00 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2000 r. uznając, iż w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie dwóch decyzji. Od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 848/04 skargę kasacyjną oddalił. Podzielił pogląd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sprawie, na etapie postępowania administracyjnego wyjaśniono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia a zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznał za niezasadne. Stwierdził, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto uznał, że wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stronie zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu. Pomimo powyższych stwierdzeń, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił uznając, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu, bowiem ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2000 r. uchylająca decyzję ją poprzedzającą i w przeciwieństwie do uchylonej decyzji orzekająca w sprawie, w sposób mogący wywołać wątpliwości co do orzeczonego obowiązku, nie może pozostać w obrocie prawnym. Wskazał, iż z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2000 r. expressis verbis wynika, że utrzymuje w mocy wcześniej wydaną decyzję, z wyjątkiem tej części, która dotyczy terminu wykonania obowiązku, a więc orzeka się o częściowej rozbiórce przedmiotowego zjazdu do szerokości 2,5 m, ale z sentencji można wnosić, że orzeka już o rozbiórce całego zjazdu a nie jego części. GDDKiA pismem z dnia [...] lutego 2005 r. powiadomił S. G. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, który w odpowiedzi poinformował, iż podtrzymuje wszystkie zarzuty i argumenty przedstawione w przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organami Generalnej Dyrekcji Dróg Państwowej oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz powołał się na uzgodnienia Nr [...] z ówczesną Dyrekcją Dróg Publicznych w [...] odnośnie wykonania dojścia – chodnika. Na wezwanie organu, przedłożył kserokopię planu realizacyjnego. Powołał się na obowiązujący do 2003 roku przepis art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który wykluczał rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na postawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł przywrócić stan poprzedni naruszonego przez S. G. pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...]–[...] (dawne oznaczenie [...]) w km 10+200 str. lewa (dawny km 10+250) w miejscowości R. w następujący sposób: rozebrać częściowo zjazd z drogi krajowej prowadzący do Zajazdu turystycznego, pozostawiając dojście piesze o szerokości 2,5 m zgodnie z planem realizacyjnym opracowanym dla potrzeb budowy Zajazdu turystycznego w R. w skali 1:500 z [...]listopada 1975 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] wyrażającą zgodę na wykonanie dojścia pieszego z pasa drogowego drogi krajowej na projektowane schody w kierunku wejścia do Zajazdu. W uzasadnieniu decyzji przywołano wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 848/04. Wskazano, iż bez zezwolenia wykonano podłączenie do drogi krajowej poprzez wykonanie zjazdu w miejscu, w którym miało powstać piesze dojście o szerokości 2,5 m w postaci chodnika i schodów. W razie samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu go do stanu pierwotnego. Odnosząc się do przedłożonego planu GDDKiA stwierdził, iż plan ten różni się od planu posiadanego przez organ i zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. a wcześniej uzgodnionego przez Dyrekcję Okręgową, w związku z tym nie może on stanowić dowodu w sprawie. Znak uzgodnienia został naniesiony na planie realizacyjnym, na podstawie którego wydano później decyzję administracyjną, co jest potwierdzeniem, że uzgodnienie akceptowało plan realizacyjny w kształcie jaki później był zatwierdzony decyzją administracyjną. Plan realizacyjny wykonany jest zgodnie z ogólnie stosowanymi zasadami rysunku technicznego i umożliwia jego prawidłowe odczytanie i realizację w terenie. Schody naniesione zostały w sposób jednoznaczny o jednolitej szerokości na całej długości. Stan faktyczny (pochylnia 3,10 m z poszerzeniem na wlocie do drogi krajowej do szerokości 8,70 m) wykonany w terenie odbiega od stanu na planie realizacyjnym. Odnosząc się do argumentu co do zastosowania przepisów prawa budowlanego organ stwierdził, iż w ustawie o drogach publicznych, w dacie wszczęcia postępowania, brak było delegacji do stosowania przepisów prawa budowlanego w przypadku wykonania obiektów budowlanych. Z powyższą decyzją nie zgodził się S. G. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż w decyzji z [...] sierpnia 1998 r. o wyrażeniu zgody na wykonanie dojścia pieszego nie wskazano, iż dojście ma być w formie schodów, nie wskazano sposobu jego wykonania ani rodzaju materiałów, jakie maja być użyte. Ponowił argument odnośnie uzgodnień dokonanych przez zarządcę drogi w 1976 roku. Zarzucił brak ustaleń odnośnie zasięgu pasa drogowego, brak pomiarów w terenie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przyznał, iż w decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie ma sformułowania, że dojście piesze z pasa drogowego ma prowadzić na projektowane schody, jednakże z sentencji decyzji i planu realizacyjnego, do którego się ona odnosi, wynika to jednoznacznie. Lokalizacja dojścia z pasa drogowego jest odniesiona do planu realizacyjnego, na którym schody są zaznaczone. Wbrew twierdzeniom Pan S. G., schody są wrysowane czytelnie, zgodnie z przyjętymi regułami rysunku technicznego. Rodzaj nawierzchni na projektowanych schodach nie był przedmiotem sprawy. Wskazał ponadto, że plan realizacyjny przedłożony przez stronę ze względu na brak podpisu, daty i informacji pisemnej o naniesionych zmianach na rysunku nie stanowi dowodu w sprawie, zwłaszcza w konfrontacji z planem realizacyjnym będącym w posiadaniu organu. Przebieg granicy pasa drogowego w stosunku do dojścia do motelu jest oznaczony na mapach w aktach sprawy, do których dostęp umożliwiono stronie. Z prawa wglądu do akt Pan G. nie skorzystał. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. G. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2005 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, 61 § 4, 77, 89 i 109 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. podniósł, iż organ nie uczynił ustaleń, kto jest właścicielem terenu, którego decyzja dotyczy i jakie osoby wykonały prace. Wskazał, iż drugim inwestorem i współwłaścicielem jest jego żona – Z. G. Zarzucił, iż w decyzji nie ustalono jaki był "stan poprzedni" pasa drogowego, zarzucił błędy w postępowaniu dowodowym. Zarzucił brak wyznaczenia rozprawy dla wyjaśnienia zarzutów, jakie zgłaszał w postępowaniu, ponawiał zarzuty, jakie zawarł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż strona po raz pierwszy podnosi zarzut niewłaściwego oznaczenia strony. Podkreślił, iż decyzja dotyczy przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego i nie dotyczy właścicieli nieruchomości. Decyzja taka kierowana jest do osoby naruszającej pas drogowy a jest nią inwestor – S. G., który składał w 1998 roku wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie dojścia pieszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotowa sprawa przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w swoim wyroku zawarł ocenę prawną. Stwierdził, iż na etapie postępowania administracyjnego wyjaśniono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia a zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznał za niezasadne. Stwierdził, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stronie zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu. W myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego był związany ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponawiane zatem i podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego nie mogły być już przedmiotem rozważań organu a tym samym przedmiotem oceny Sądu. NSA wyraźnie stwierdził, iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał przyczyny uchylenia decyzji. Organ wydając zaskarżoną decyzję, związany orzeczeniem sądu, prawidłowo określił w jaki sposób należy przywrócić stan pierwotny pasa drogowego. Odniósł się do nowego dowodu zgłoszonego przez skarżącego i uzasadnił, dlaczego nie może uznać go za dowód w sprawie. Nowy zarzut, podniesiony dopiero na etapie skargi dotyczący niewłaściwego oznaczenia strony decyzji, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, jest niezasadny, decyzja dotyczy przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego a nie właścicieli nieruchomości. Adresatem decyzji jest osoba naruszająca pas drogowy, inwestor. Inwestorem jest skarżący, który składał wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie dojścia pieszego. Współwłaściciel nieruchomości, uzasadniając swój interes prawny mógłby ewentualnie wnosić o uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, skargę uznano za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.