VI SA/Wa 1465/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę F. spółka z o.o. z siedzibą w J., dalej powoływana również jako "skarżąca" reprezentowana przez adwokata, wniosła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia spółki F. na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w C. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmawiające sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów z toczącego się postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem gry przeciwko skarżącej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdzono, że przepis art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa nie wskazuje na możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów z toczącego się postępowania. Dyrektor Izby Celnej w W. wskazał, że zażalenie na postanowienie w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej, co uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia - w tej sprawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. - w oparciu o przepis art. 228 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Organ wskazał także, iż w przedmiotowym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w C., co prawda błędnie pouczył stronę, że od tego postanowienia zażalenie przysługuje, ale takie pouczenie w żadnym stopniu nie ograniczyło uprawnień strony do zaskarżenia powyższego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 237 ustawy Ordynacja podatkowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2012 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz dające podstawę do wznowienia postępowania w postaci: 1) naruszenia art. 123 w zw. z art. 178 i art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje prawo wglądu do akt, prawo żądania doręczenia ich kserokopii oraz tym samym pozbawienie skarżącej prawa czynnego udziału w postępowaniu; 2) naruszenia art. 236 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające skarżącej dostępu do akt sprawy; 3) naruszenia art. 178 w zw. z art. 179 oraz 236 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o niedopuszczalnej treści, nieznajdującej oparcia w przepisach prawa procesowego; 4) naruszenia art. 121 w zw. z art. 217 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania do organów oraz stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, pomimo pouczenia skarżącej o zaskarżalności wydanego przez Organ I Instancji postanowienia. Stawiając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zażalenie na postanowienie organu I Instancji - zostało przez skarżącą wniesione prawidłowo, zgodnie z treścią pouczenia, zawartego w treści przedmiotowego postanowienia. Wskazano, że swoim rozstrzygnięciem Organ I Instancji odmówił skarżącej dostępu do akt sprawy, toczącej się z jej udziałem w charakterze strony. Skarżąca pismem z dnia 19 marca 2012 r. zgłosiła bowiem swój udział w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. Jednocześnie skarżąca wniosła o sporządzenie i doręczenie jej kopii akt sprawy (w formie nieuwierzytelnionych kserokopii). Zwrócono uwagę, iż postępowanie toczy się przed organem mającym siedzibę położoną w dużej odległości od siedziby skarżącej (także jej pełnomocnika procesowego) i fizyczny dostęp do akt sprawy jest dla niej wysoce utrudniony. Organ I instancji odmówił wydania skarżącej nieuwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, powołując się na treść art. 178 Ordynacji podatkowej oraz podnosząc, że stronie nie przysługuje uprawnienie procesowe do żądania doręczenia jej odpisów z akt sprawy. Co istotne - organ I Instancji nie kwestionował co do zasady uprawnienia skarżącej do żądania takich odpisów, jednakże zwrócił uwagę na okoliczność, iż - w jego ocenie - nie jest obowiązany do dostarczenia takich kserokopii, wobec czego czynności tych powinna dokonać strona osobiście. Tym samym, zdaniem strony, organ nie uwzględnił, iż wszelkie pisma w postępowaniu z mocy art. 144 Ordynacji podatkowej doręcza się poprzez pocztę lub uprawnionych pracowników. Organ I Instancji nie uwzględnił więc okoliczności, iż z przepisów prawnych wprost wynika, że strona może żądać doręczenia każdego pisma w sprawie i organ prowadzący postępowanie ma obowiązek takie pismo prawidłowo stronie doręczyć. Według strony, w pojęciu tym zawiera się także obowiązek doręczenia stronie kserokopii akt wraz z pismem przewodnim. Skarżąca podkreśla, iż naruszenie jej uprawnień o charakterze procesowym, polegające na pozbawieniu strony prawa dostępu do akt (odmowie wydania kserokopii w sytuacji fizycznej niemożliwości zapoznania się z nimi przez stronę), a w efekcie uniemożliwieniu skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem idącym tak daleko, iż skutkować będzie kwalifikowaną wadliwością postępowania, dającą podstawę nawet do wznowienia postępowania z mocy art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Skarżąca poprzez skarżone rozstrzygnięcie procesowe została bowiem skutecznie pozbawiona możności udziału w sprawie. Skarżąca spółka akcentuje, że rozstrzygnięcie organu II Instancji w niniejszej sprawie ograniczyło się do stwierdzenia, iż zażalenie wniesione przez skarżącą jest niedopuszczalne bez jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do treści zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż zażalenie w przedmiotowej sprawie nie dopuszczalne jest z mocy przepisów ustawy procesowej - Ordynacja podatkowa. Zdaniem strony, postanowienie to nie nosi cech postanowienia opartego na przepisach ustawy. O ile bowiem przykładowo w treści art. 179 Ordynacji podatkowej ustawodawca wyraźnie przesądził o uprawnieniu organu postępowania do wydania postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa strony do zapoznawania się z aktami sprawy, to w przypadku ogólnego uprawnienia strony, wypływającego z treści art. 123 i 178 Ordynacji podatkowej nie sposób wykazać, iż organ posiada uprawnienie do wydania takiego postanowienia. Należy także podnieść, iż ustawodawca w art. 179 uprawnia stronę postępowania do zaskarżenia postanowienia o wyłączeniu z akt sprawy określonych dokumentów (gdy uczyniono to ze względu na interes publiczny). Ustawodawca stanął bowiem na stanowisku, iż należy chronić pozycję procesową strony, której - w drodze wyjątku - można ograniczyć dostęp do akt sprawy i tym samym delimitować jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Argumentacja o minori ad maius wskazuje, iż skoro stronie przysługuje uprawnienie procesowe do ochrony swojej pozycji procesowej w sytuacji, gdy przepis szczególny uprawnia organ do ograniczenia stronie dostępu do akt to tym bardziej uprawnienie takie przysługuje stronie w momencie, gdy brak jest przepisu szczególnego, dającego podstawę organowi do wydania postanowienia o takiej treści. Taka sytuacja zachodzi właśnie w przedmiotowej sprawie, gdzie organ I Instancji z naruszeniem zasady legalizmu, stanowiącej, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, orzekł o ograniczeniu prawa strony do dostępu do akt sprawy. Wobec powyższego strona stwierdza, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Dyrektora Izby Celnej w W., iż zażalenie skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje. Spółka F. akcentuje, że w rozpatrywanej sprawie podjęła niezbędne i dopuszczalne przez prawo środki w celu wykazania naruszenia swojego prawa o charakterze procesowym a uwzględniając, że środki te przedsięwzięła kierując się zasadnością otrzymanego pouczenia nie sposób uznać, iż ma ponosić negatywne konsekwencje różnicy poglądów pomiędzy organami obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 19 marca 2012 r. spółka F. wniosła do organu I instancji o sporządzenie i doręczenie jej kopii akt sprawy prowadzonej w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Z treści wniosku, postanowienia organu I instancji, zażalenia, skargi do Sądu oraz odpowiedzi organu na skargę nie wynika, że żądane kopie dotyczą dokumentów zawierających informacje niejawne, a także innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny (v. art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej). W tym stanie rzeczy uznać należy, że kwestię ich wydania regulował art. 178 Ordynacji podatkowej. Taką też podstawę prawną postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie sporządzenia i doręczenia kserokopii akt powołał organ I instancji. Nie podlega dyskusji, że w postanowieniu tym pouczono skarżącą spółkę o możliwości wniesienia zażalenia na to rozstrzygnięcie do organu II instancji tj. Dyrektora Izby Celnej w W. z czego strona skorzystała składając zażalenie na powyższe postanowienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzającego niedopuszczalność ww. zażalenia skarżącej. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa zażalenie nie przysługuje. Odnosząc się do argumentacji skargi należy podnieść, że o dopuszczalności wniesienia zażalenia nie ma znaczenia ani wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, ani przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej zawarte w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej kwestii procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej za istotną na tyle aby stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób nie można go domniemywać. (v. Z.R. Kmiecik Problemy zaskarżalności postanowień organów administracji publicznej na drodze administracyjnej /w:/ Kwartalnik prawa Publicznego Nr 1-2/2007 oraz powołane tam piśmiennictwo). Zgodnie z art. 216 § 1 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organ podatkowy wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania podatkowego (kwestie incydentalne), lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (art. 216 § 2 Ordynacji podatkowej). Zaskarżeniu w samodzielnym trybie podlegają tylko postanowienia wskazane w art. 236 § 1 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. W przypadku, gdy w toku postępowania strona wystąpi o udostępnienie akt sprawy, obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie przeglądanie tych akt, bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia, bądź to organ winien wydać postanowienie, w którym wskaże przeszkody uniemożliwiające udostępnienie akt. Prawo Strony do wglądu do akt sprawy uregulowane jest w art. 178 ustawy - Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym: "§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 2. Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności pracownika tego organu. § 3. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. § 4. Organ podatkowy może zapewnić stronie dostęp w swoim systemie teleinformatycznym do podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego oraz do pism organu podatkowego doręczonych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ". Jak wynika z przytoczonego art. 178 Ordynacji podatkowej ustawodawca nie przewidział w tym przepisie żadnego trybu odwoławczego, a zatem odmowa udostępnienia akt stronie może być zaskarżona dopiero w odwołaniu od decyzji. Prawdą jest, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień, takich jak złożenie zażalenia w sytuacji, gdy przepisy go nie przewidują. Innymi słowy błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie sporządzenia i doręczenia kserokopii akt wydane na podstawie art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa nie kreuje prawa do odrębnego zaskarżenia tego rozstrzygnięcia organu. Dlatego zarzut skarżącej naruszenia art. 121 w zw. z art. 217 ustawy Ordynacja podatkowa nie jest zasadny. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie takie jest ostateczne z mocy art. 228 § 2 cyt. ustawy. W oparciu o art. 239 Ordynacji podatkowej do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpierając jako niezasadny zarzut skargi, że Dyrektor Izby Celnej w W. nie odniósł się do merytorycznych argumentów skarżącej należy wskazać, że przed rozpatrzeniem zażalenia, co do jego istoty, organ odwoławczy, ma zawsze obowiązek sprawdzenia jego dopuszczalności (art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej). Tak więc organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności zbadać czy wniesione zażalenie spełnia wymogi formalne odnośnie formy, treści, terminu i trybu wniesienia. Obowiązany jest ponadto sprawdzić czy postanowienie będące przedmiotem zażalenia w ogóle podlega kontroli w drodze tego środka prawnego oraz czy zażalenie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Reakcją na wadliwość przedmiotową zażalenia polegającą na zaskarżeniu postanowienia niezaskarżalnego powinno być stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Takiego też rodzaju rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy tj. Dyrektora Izby Celnej w W.. Nie było więc potrzeby, aby w tej sprawie organ odwoławczy odnosił się do merytorycznych argumentów strony, które jej zdaniem powinny prowadzić do uwzględnienia wniosku o sporządzenie i doręczenie kserokopii dokumentów. Konkludując należy stwierdzić, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o udostępnienie akt wymagała wydania postanowienia jednak ze względu na to, że takie postanowienie nie podlega zaskarżeniu poprzez wniesienie zażalenia, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę spółki F. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.