VI SA/Wa 147/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej też jako "KGP", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, art. 142 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej także jako "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo Komendanta Stołecznego Policji (dalej też jako "KSP" lub "organ I instancji") z dnia 22 września 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 25 lipca 2023 roku Komendant Stołeczny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską do celu łowieckiego. W toku tego postępowania, pismem z dnia 19 września 2023 r., ustanowiony przez stronę pełnomocnik, wniósł o sporządzenie i przesłanie na adres jego kancelarii kopii wszystkich dokumentów zalegających w aktach niniejszych postępowań administracyjnych. Pismem z dnia 22 września 2023 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika, iż zgodnie z art. 73 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do wykonywania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesyłania ich wnoszącemu. Zaznaczył, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazał też, że w trakcie zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu można dokonać fotografii wybranych dokumentów bez wnoszenia dodatkowej opłaty skarbowej. Natomiast w przypadku żądania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania administracyjnego, wymagana jest opłata skarbowa w wysokości 5 zł, od każdej pełnej lub zaczętej strony, a obowiązek wniesienia opłaty powstaje z chwilą złożenia wniosku. Następnie w dniu 10 listopada 2023 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynęło zażalenie strony na pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 września 2023 r., gdyż, w ocenie skarżącego, z przedmiotowego pisma, w sposób niewątpliwy wynika, że organ I instancji odmówił stronie wydania z akt sprawy kopii dokumentów, a o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł. Komendant Główny Policji stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 września 2023 r., podniósł, że pismo to ma jedynie charakter informacyjny i stanowi wypełnienie obowiązku określonego dla art. 9 kpa i art. 10 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W takim przypadku, zdaniem KGP, zastosowanie znajdzie dyspozycja art. 134 k.p.a., w myśl którego to przepisu organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania (zażalenia), a postanowienie to jest ostateczne. We wspomnianej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...], skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, w szczególności poprzez brak rozpoznania w drodze postanowienia wniosku pełnomocnika skarżącego o sporządzenie i doręczenie pełnomocnikowi skarżącego kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, pomimo iż organ zobligowany był do rozpoznania wniosku skarżącego w formie postanowienia; 2. art. 8, art. 10 i art. 73 § 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, w szczególności poprzez bezzasadną odmowę sporządzenia i doręczenia pełnomocnikowi skarżącego kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również odmowy wydania postanowienia w tym przedmiocie, co doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z 22 września 2023 r. i zasądzenie od KGP na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga M. R. zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2023 roku, narusza przepisy prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W treści skarżonego postanowienia KGP powołał się również na art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści powyższego przepisu wywieść można, że zażalenie jako środek prawny przysługuje stronie od takich rozstrzygnięć wydanych w formie postanowień, które wyliczone są w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie zażalenia od rozstrzygnięcia niebędącego postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wynikać może z przyczyn natury przedmiotowej, bądź podmiotowej. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Komendanta Głównego Policji, pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 września 2023 r., ma jedynie charakter informacyjny a co za tym idzie, skarżącemu nie przysługiwało od niego zażalenie. Sąd powyższego stanowiska Komendanta Głównego Policji nie podziela. Należy bowiem zauważyć, że pełnomocnik skarżącego w swym piśmie z dnia 19 września 2023 roku, powołując się wprost na przepis art. 73 § 2 k.p.a., wniósł o sporządzenie i przesłanie na jego adres kopii wszystkich dokumentów zalegających w aktach postępowania administracyjnego, a Komendant Stołeczny Policji w istocie odmówił tak sformułowanemu żądaniu strony. Nie sposób bowiem inaczej odczytać treści zawartej w piśmie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 września 2023 roku, którym organ I instancji informuje stronę, że zgodnie z art. 73 k.p.a. nie jest zobowiązany do wykonywania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesyłania ich wnoszącemu. Komendant Stołeczny Policji informuje przy tym w dalszej części swego pisma, że: "zgodnie z treścią przytoczonego artykułu, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Organ I instancji dodał także, że: "w trakcie zapoznania z dokumentami aktualnie posiadanymi przez tutejszy Wydział można dokonać fotografii wybranych dokumentów bez wnoszenia dodatkowej opłaty skarbowej". Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komendanta Stołecznego Policji formuła odpowiedzi na wniosek skarżącego, pomimo, że zawiera ogólną informację na temat obowiązujących regulacji prawnych oraz możliwości wykonania w siedzibie organu fotokopii akt, nie zmienia jednakże, kluczowej okoliczności, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku strony, wprost wskazując, że jej żądanie, ujęte w piśmie z dnia 19 września 2023 roku, nie mieści się w zakresie przewidzianym treścią art. 73 k.p.a. Tymczasem zgodnie z treścią tego przepisu, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jak wskazuje natomiast art. 74 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). Jednocześnie odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Zatem, rozpoznając żądanie złożone w trybie art. 73 k.p.a., organ winien załatwić sprawę albo poprzez spełnienie oczekiwania wnoszącego podanie (udostępnienie akt, wydanie odpisów dokumentów itd.) lub poprzez odmowę jego realizacji, która przybrać winna formę postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania dokumentów z akt sprawy w formie wnioskowanej przez stronę. Nie jest bowiem możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie. Jednocześnie, w myśl art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Uwzględniając powyższe rozważania, przy dokonywaniu oceny charakteru pisma Komendanta Stołecznego Policji z dnia 22 września 2023 r., zdaniem Sądu, skonstatować należy, że ma ono wszelkie cechy postanowienia i winno być uznane za postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Ponadto, na mocy wskazanego przepisu, od postanowienia tego przysługuje stronie zażalenie. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji, uznające zażalenie skarżącego za niedopuszczalne, było nieprawidłowe i naruszyło przepisy prawa procesowego, tj. art. 134, art. 141 § 1 w związku z art. 74 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji, zobowiązany będzie, na mocy art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku i merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego z dnia 26 października 2023 roku. W ramach tej oceny Komendant Główny Policji, winien będzie rozważyć także zasadność argumentacji skarżącego odnośnie wniosków wynikających z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/18 w kontekście zasadności jego żądania sformułowanego w piśmie z dnia 19 września 2023 roku. Jedynie informacyjnie nadmienić należy bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu Sędziów z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 stwierdził, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Sąd aktualnie nie może bowiem sformułować swojej oceny, co do prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądania skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 19 września 2023 roku, przed rozpoznaniem wniesionego przez niego do Komendanta Głównego Policji zażalenia. Dopiero po rozpoznaniu przez Komendanta Główny Policji zażalenia skarżącego z dnia 26 października 2023 roku, możliwie będzie, ewentualne poddanie kontroli Sądu prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie. Uwzględniając powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania, zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).