VI SA/Wa 1471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu 19 stycznia 2009 r., w miejscowości [...], pętla autobusowa [...], zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez R. K. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie przewozów na linii nr [...] z R. – O. do R.- H.. Przewóz z dnia [...] stycznia 2009 r. był przewozem regularnym, odbywał się w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. zgodnie z załączoną do akt sprawy kopią rozkładu jazdy na ww. linię. Powyższe zostało potwierdzone w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W wyniku zebranego w sprawie materiału dowodowego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 złotych. Decyzja ta została przez stronę zaskarżona odwołaniem z dnia [...] lutego 2009 r. Dnia [...] kwietnia 2009 r. organ odwoławczy wydał decyzję, na mocy której uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji nie udowodnił regularnego charakteru przewozu. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., strona została zawiadomiona o kontynuacji postępowania, poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w przedmiocie stwierdzonego naruszenia przepisów o transporcie drogowym, a nałożona kara pieniężna została stronie zwrócona. W dniu 30 kwietnia 2009 r. przesłuchano w charakterze świadka kierującego kontrolowanym pojazdem. Świadek zeznał, że 19 stycznia 2009 r. wykonywał regularny przewóz osób w imieniu i na rzecz A. K. na linii nr [...] według załączonego do akt rozkładu jazdy tej linii autobusowej. Kontrolowany przewóz miał charakter odpłatny w oparciu o cennik [...]. Kierowca bilety otrzymał od swojego pracodawcy A K. Świadek podpisał protokół z zeznań nie zgłaszając uwag. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej ustawa - nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości 6000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po dokonaniu wymaganych ustaleń, w tym przesłuchania kierowcy R. K. uznał, iż na rzecz przedsiębiorcy w dniu [...] stycznia 2009 r., wykonywany był przewóz regularny na trasie R.- O. – R. – H. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż wykonywanie przewozów regularnych osób możliwe jest tylko po uzyskaniu uprzednio zezwolenia, o którym stanowi art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił ponadto, iż decyzja /zezwolenie/, wydana dla strony na wykonywanie osobowych przewozów regularnych wiąże dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, co w niniejszej sprawie miało miejsce dnia 26 stycznia 2009 r., zatem po dacie kontroli. Organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, strona nie posiadając przedmiotowego zezwolenia winna była powstrzymać się od świadczenia przewozu regularnego. Wyjaśnienia strony w zakresie zawartej umowy cywilno-prawnej nie mogły stać się okolicznością uzasadniającą prowadzenie działalności w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu przedsiębiorca winien był odmówić świadczenia przewozu, nie czyniąc tego, działał na własne ryzyko. Rolą inspekcji była kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów, a nie badanie przyczyn ich naruszenia. W odwołaniu z dnia [...] maja 2009 r. strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona wyjaśniła, iż w dniu kontroli nie posiadała wymaganego zezwolenia. Wskazała, iż nie mogła go uzyskać w odpowiednim terminie, gdyż umowa z Komunikacyjnym Związkiem Komunalnym [...] Okręgu Przemysłowego w [...]. zawarta została ze zwłoką, lecz niezawinioną przez stronę, dopiero w dniu 30 grudnia 2008 r. Strona jako przedsiębiorca zobowiązana była do świadczenia usług przewozowych od dnia 1 stycznia 2009 r., zatem naruszenie stwierdzone podczas kontroli, było przez stronę niezawinione, a okoliczności, które do tego doprowadziły, nie mogły zostać przewidziane. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 77 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie skarżący powoływał się na zasady sprawiedliwości wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przytaczając orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 21, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1 załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2009 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż bezspornym w sprawie było, że w dniu 19 stycznia 2009 r. kierowca R. K. nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii regularnej nr [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował organ, iż strona odebrała zezwolenie po dniu kontroli drogowej. Stwierdzone naruszenie potwierdzała również treść odwołania złożonego przez stronę oraz protokół przesłuchania świadka z dnia 30 kwietnia 2009 r., w którym to kierowca potwierdził, iż przewóz 19 stycznia 2009 r. był przewozem regularnym. Odbywał się w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. Ponadto przewóz miał charakter odpłatny zgodnie z wyciągiem cennika opłat [...], zaś kierowca rozliczał się ze swoim pracodawcą. Odnosząc się do argumentów strony organ odwoławczy uznał, iż nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, gdyż w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż przepisów ust. 1-3 art. 93 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym odnosi się wyłącznie do zdarzeń, które mogły nastąpić w sposób nieoczekiwany i nadzwyczajny. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona wnosiła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, iż w sprawie istotne znaczenie miał charakter świadczenia usługi z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych. Usługi świadczone przez stronę skarżącą miały bowiem cechę usług użyteczności publicznej. Skarżący wskazał, iż nie mógł oczekiwać na wydanie zezwolenia, nie miał przy tym żadnej możliwości przyśpieszenia postępowania w sprawie wydania przez organ administracji stosownego zezwolenia. Nawiązując tym samym do treści art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym podkreślił, że z treści tego przepisu nie wynika konieczność wystąpienia zdarzenia w rozmiarze takim jak klęska żywiołowa, czy katastrofa, aby uzasadnionym było umorzenie postępowania. Powołana norma odnosi się bowiem do "zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć". Gdyby ustawodawca tylko z klęską żywiołową lub katastrofą wiązał możliwość umorzenia postępowania, to wyraziłby to w treści przepisu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą nałożenia kary pieniężnej przez organy administracji publicznej było stwierdzenie wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego osób bez posiadania właściwego zezwolenia. Przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.) – art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ administracji ustalił, że skarżący wykonywał przewóz na trasie R. - O. - R. – H. według rozkładu jazdy posiadanego w pojeździe. Przewóz wykonywany był odpłatnie – kierowca sprzedawał pasażerom bilety dostarczone przez przewoźnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedsiębiorca w chwili kontroli wykonywał przewóz regularny spełniający cechy przewozu określonego w art. 4 pkt 7 ustawy. Również skarżący co do zasady okoliczności tej nie kwestionuje. Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy). Zezwolenie, to decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy). Skarżący w dniu kontroli wymaganego zezwolenia nie posiadał. Przedmiotowe zezwolenie otrzymał 26 stycznia 2009 r., a zostało ono wydane w dniu 21 stycznia 2009 r. Zatem zarówno otrzymanie zezwolenia przez przewoźnika, jak i jego wydanie miało miejsce po kontroli. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości to, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny osób bez posiadania wymaganej decyzji /zezwolenia/. Stosownie do art. 92 ust. 1 kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, przy czym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych. Organ administracji, przy zastosowaniu lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w kwocie 6000 zł. Nałożona kara pieniężna jest zgodna z wymienionym przepisem określającym "sztywno" jej wysokość, bez możliwości miarkowania wysokości kwoty. W tym zakresie organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Skarżący był informowany o jego przebiegu i umożliwiono mu wypowiedzenie się, a także zgłoszenie uwag do tego postępowania i zarzutów. Korzystając zatem z tej możliwości skarżący zarzucał organowi administracji niezastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem przepisów ust. 1-3 (wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo zarzutu tego nie uwzględnił. Nie można bowiem przyjąć za zdarzenie lub okoliczność uzasadniające wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia tego, że skarżący nie posiadał stosownej decyzji, gdyż w dacie kontroli nie była ona jeszcze wydana przez organ administracji terenowej. To, że skarżący miał uzgodnioną trasę przewozów regularnych i rozkład jazdy nie upoważniało go jeszcze do świadczenia usługi przewozu regularnego osób. Innymi słowy, dopiero wydanie stosownego zezwolenia dawało skarżącemu, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, prawo do wykonywania przewozów regularnych na uzgodnionej trasie według uzgodnionego rozkładu jazdy. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy odnosi się do sytuacji, w której przewoźnik nie mógł przewidzieć wymienionych okoliczności lub zdarzeń, tymczasem w sprawie pozostaje poza wątpliwościami, iż skarżący miał pełną świadomość tego, iż podjął się wykonywania przewozów regularnych bez zezwolenia, a więc nie można mówić o zdarzeniu lub okoliczności, które pozostawały poza jego wiedzą. Powinien zatem przewidzieć, że mogło dojść do sytuacji stwierdzonej kontrolą. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.