VI SA/Wa 1474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej K. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie skreślenia K. G. z listy aplikantów . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podstawą podjęcia uchwały było niezaliczenie przez aplikanta kolokwium rocznego po zakończeniu pierwszego roku aplikacji. Regulamin aplikacji adwokackiej określa przesłanki nieprzydatności aplikanta do zawodu i jak stanowi § 19 ust. 1 taką samodzielną przesłanką jest negatywny wynik kolokwium rocznego. Okoliczność ta, zgodnie z § 8 Regulaminu, przesądza o skreśleniu z listy aplikantów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż regulamin dotychczasowy nie precyzował daty uznawanej za rozpoczęcie aplikacji (a jedynie czas trwania roku szkoleniowego), zaś organy samorządowe przyjmowały, iż aplikacja rozpoczyna się z chwilą wpisu na listę aplikantów, złożenia ślubowania, bądź nawet - faktycznego rozpoczęcia szkoleń. Regulamin obowiązujący w dacie podejmowania uchwały przez ORA precyzował okres trwania roku szkoleniowego oraz jako datę rozpoczęcia aplikacji wskazywał początek pierwszego roku szkoleniowego. Po zmianie dokonanej uchwała NRA z [...] października 2008 r. datą rozpoczęcia aplikacji jest dzień złożenia ślubowania. Zdaniem organu uchwała o skreśleniu z listy aplikantów z dnia [...] sierpnia 2008 r. została podjęta przed upływem dwóch pierwszych lat aplikacji, przy przyjęciu każdego z możliwych kryteriów dla obliczenia daty rozpoczynającej aplikację (wpis na listę, początek roku szkoleniowego, ślubowanie) natomiast data doręczenia uchwały nie jest istotna z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 79 ust. 2 p.o.a. Organ stwierdził, iż wobec możliwości 2-krotnego zdawania kolokwium niezaliczenie go oznacza trwałą niekompetencję aplikanta, niedostateczną znajomość przepisów i brak wiedzy warunkującej możliwość prawidłowego wykonywania zawodu. Osoba taka rokuje negatywnie w zawodzie adwokata, co czyni ją do tego zawodu nieprzydatną. Negatywnej oceny przydatności do zawodu nie mogą zmienić zarówno dobre opinie wystawione odwołującej się jak i zaliczenie kolokwiów w toku drugiego roku aplikacji. Organ odniósł się także do pytań z kolokwium poprawkowego, zakwestionowanych przez odwołującą, stwierdzając, iż mieściły się one w zakresie tematycznym przedmiotu i były sformułowane jednoznacznie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. G., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie skarżonych uchwał, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: -art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz wydanie uchwały wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych przez Okręgową Radę Adwokacką w [...], a w szczególności nie uwzględnienie przez organ drugiej instancji zmiany stanu faktycznego, jaka miała miejsce w okresie między wydaniem uchwały w pierwszej instancji a wydaniem uchwały w drugiej instancji, -art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewłaściwe podpisanie uchwał, -art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez nie wydanie przez organ wyższego stopnia z urzędu decyzji stwierdzającej nieważność uchwały podjętej przez Okręgową Radę Adwokacką w [...], która to uchwała z dnia [...] sierpnia 2008r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak jej właściwego podpisania i poprzez podjęcie jej i doręczenie po upływie terminu dwóch pierwszych lat aplikacji adwokackiej, -art. 110 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o. adwokaturze oraz w związku z § 8 ust 1 Regulaminu Aplikacji-- Adwokackiej (uchwała NRA nr 22/2008 z dnia 14 czerwca 2008 r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o skreśleniu z listy aplikantów adwokackich, która została podjęta i doręczona skarżącej po upływie terminu pierwszych dwóch lat aplikacji oraz na stwierdzeniu nieprzydatności do zawodu i skreśleniu z listy aplikantów adwokackich skarżącej, pomimo braku przesłanek dostatecznie uzasadniających podjęcie takiej uchwały; -art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej uchwały, polegające na braku wskazania podstawy prawnej podjętej uchwały, wystarczających przyczyn, dla których podjęto uchwałę o charakterze uznaniowym, -art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. a polegające na nie wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, * art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toku postępowania, a polegające na braku poinformowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym; * art. 109 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącej przedmiotowej uchwały w odpisie, a nie w oryginale. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., iż uchwały podjęte zarówno przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zostały podpisane w sposób wadliwy. Nadto Rada nie doręczyła jej oryginału decyzji a jedynie jej odpis. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodała, iż organ nie wziął pod uwagę zaliczenia przez skarżącą kolokwium połówkowego tj. po drugim roku aplikacji, którego wynik (średnia 4,0) świadczy o merytorycznym przygotowaniu do wykonywania zawodu. W ocenie skarżącej okres dwóch lat aplikacji, zgodnie z Regulaminem Aplikacji Adwokackiej (obowiązującym od dnia jego uchwalenia 14 czerwca 2008 roku) upłynął z dniem 30 czerwca 2008 roku. Skarżąca zaznaczyła, że poprzedni Regulamin Aplikacji Adwokackiej (tekst jednolity w uchwale NRA nr 22/2005 z dnia 3 września 2005 roku w sprawie Regulaminu aplikacji adwokackiej), w § 1 ust.-3 wskazywał, że rok szkoleniowy trwa od 1 października do 30 czerwca roku następnego. Tym samym zarówno podjęcie uchwały, jak i jej doręczenie nastąpiło już po upływie terminu dwóch lat odbycia aplikacji. Zdaniem skarżącej w prowadzonym postępowaniu nie zostały uwzględnione okoliczności przemawiające na jej korzyść takie jak zaliczenie kolokwiów cząstkowych, uczestnictwo w szkoleniach stacjonarnych i wyjazdowych, pomoc w organizowaniu konferencji, uczestnictwo w życiu samorządu zawodowego, regularne ponoszenie opłat za szkolenie. Nie zostały także wnikliwie rozpatrzone opinie patrona oraz opinie z odbytych praktyk w sądach i prokuraturze. Ponadto organ nie ustosunkował się do wszystkich zastrzeżeń skarżącej dotyczących pytań na kolokwium poprawkowym. Poziom zaliczenia kolokwium był wyższy niż w innych Radach Adwokackich a skarżącej zabrakło jedynie 2 poprawnych odpowiedzi do uzyskania wyniku pozytywnego. Skarżąca przedstawiła także argumentację uzasadniającą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym datowanym dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze dodając, iż niektóre pytania na kolokwium poprawkowym nie były objęte programem szkolenia, co wynika z załączonego dziennika lekcyjnego a nadto Naczelna Rada Adwokacka podejmuje różne rozstrzygnięcia w stosunku do aplikantów będących w tej samej sytuacji faktycznej na dowód czego dołączyła decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. oraz uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 79 ustawy prawo o adwokaturze Okręgowa Rada Adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy w wypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a ponadto może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 Regulaminu aplikacji adwokackiej negatywny wynik kolokwium rocznego stanowi podstawę do stwierdzenia przez Okręgową Radę Adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Podnieść należy, że przedmiotem postępowania była ocena, czy zachodzą wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, co może być podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Uchwała w tym zakresie ma charakter uznaniowy, ale uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uznaniowe rozstrzygnięcia muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami ustawy oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Jak już wskazano wyżej wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Skreślenie aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich, wobec stwierdzenia jego nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata, może nastąpić tylko w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji (art. 79 ust 2 ustawy — Prawo o adwokaturze). Termin ten nie jest terminem procesowym, do którego można stosować art. 57 § 5 k.p.a., jest natomiast terminem materialnoprawnym, bowiem jego upływ wyłącza możliwość wywołania skutku prawnego w postaci utraty przez aplikanta adwokackiego statusu aplikanta ze względu na przesłankę nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata. Dlatego też zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie biegu tego terminu. Aby ustalić moment rozpoczęcia aplikacji, należało przyporządkować do ustalonego stanu faktycznego właściwy stan prawny, który w danym momencie mógł być tylko jeden, nie zaś trzy różne wynikające z różnych wersji Regulaminu aplikacji adwokackiej, a takie stanowisko zajęło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (wpis na listę, początek roku szkolnego, ślubowanie). Ponadto organ nie wyjaśnił, który akt prawny rozstrzygał o momencie rozpoczęcia aplikacji. Jeżeli byłby to Regulamin aplikacji adwokackiej, to według której jego wersji i z jakich przyczyn, ze względu na moment wejścia zmiany Regulaminu w życie, jak również ze względu na właściwy moment dla wyboru odpowiedniej wersji Regulaminu-czy według stanu z okresu doręczenia uchwały czy okresu jej podjęcia, czy też z okresu rozpoczynania aplikacji. Natomiast przy ustaleniu momentu końcowego podnieść należy, iż, zdaniem Sądu, uchwala Okręgowej Rady Adwokackiej skreślająca aplikanta z listy aplikantów adwokackich wchodzi do obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy zostaje doręczona aplikantowi. A zatem moment jej doręczenia a nie wydania, jest istotny przy rozważaniu upływu terminu pierwszych dwóch lat aplikacji. Ponadto Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej fragmentarycznie i lakonicznie poruszyło tematykę związaną z zakwestionowanymi przez skarżącą pytaniami, nie wyjaśniając szczegółowo swego stanowiska. W ocenie Sądu, prawidłowość sformułowania pytań na kolokwium ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej skreślenia z listy aplikantów na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze o ile ewentualne naruszenie może mieć wpływ na końcowy wynik zaliczenia uzyskanego przez skarżącą. Organ nie ustosunkował się także do faktu, iż skarżąca została dopuszczona do dalszego szkolenia i uzyskała z kolokwium po drugim roku aplikacji ocenę dobrą. Za bezzasadny natomiast uznał Sąd zarzut nieprawidłowego podpisania i doręczenia skarżonych uchwał skarżącej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., wydanego w sprawie III RN 135/03 (OSNP 2004/16/274), w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził, iż "....decyzja administracyjna organu kolegialnego jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu albo przez sporządzenie odrębnego dokumentu, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo też przez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku glosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 k.p.a.). Art. 107 § 1 k.p.a. nie przesądza o sposobie, w jaki podpis należy urzeczywistnić. Przepis ten nie wyklucza także i takiej możliwości, że kwestia "trybu (sposobu) urzeczywistniania podpisu decyzji" może być - stosownie do okoliczności -wprost lub pośrednio determinowana przepisami wykonawczymi lub kształtowana w drodze określonej praktyki, zwłaszcza w sytuacji, gdy organizacja wykonywania zadań i kompetencji kolegialnego organu administracji publicznej, który nie ma charakteru wyspecjalizowanego (fachowego) organu orzekającego, lecz jest organem wykonującym inne zadania administracyjne, obok których i zwykle w związku z którymi organowi temu powierzone zostały także określone funkcje orzecznicze (dotyczy to w szczególności organów kolegialnych korporacji publicznoprawnych, np. organów" adwokatury) regulowana jest tzw. regulaminem. Jeżeli podejmowane na posiedzeniu takiego organu kolegialnego rozstrzygnięcie mające znamiona prawne decyzji administracyjnej, uzyskuje postać zmaterializowaną w formie stosownego zapisu w protokole posiedzenia tego organu (obok innych rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ w czasie tego samego posiedzenia), a integralną częścią tego protokołu jest lista obecności członków tego organu (pozwalająca na jednoznaczne ustalenie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób uczestniczących w tym posiedzeniu i w pracach tego organu), to w sensie formalnym oznacza to, iż osoby podpisane na liście obecności uczestniczyły także w podjęciu tego konkretnego rozstrzygnięcia mającego znamiona decyzji administracyjnej...." Odnosząc powyższe rozważania Sądu Najwyższego do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno do uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów jak i do utrzymującej ją w mocy uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2009 r. zostały dołączone listy osób obecnych przy ich podjęciu co czyni zadość wymogowi ich podpisania. Reasumując należy stwierdzić, iż Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie rozpoznało sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej uchwale jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.