VI SA/Wa 1474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdza nieważność punktu 1 paragrafu 1 zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 11 czerwca 2019r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę. Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności postanowień Preambuły oraz przepisów art. 1, art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 uchwały zbyt małej odległości usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych.  W związku z powyższym Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. Rady Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2018r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów, a punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w odległości nie mniejszej niż 100 metrów od kościołów, szkół, przedszkoli, ośrodków zdrowia. Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana regulacja uchwały jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazano, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator zauważył, że w dniu 9 marca 2018r. weszła w życie nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Głównym celem zmian, co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, było m.in. zapewnienie gminom lepszych narzędzi umożliwiających ograniczanie dostępności alkoholu. W realiach niniejszej sprawy Rada Gminy [...] w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem strony skarżącej dziwi i budzi ogromne zastrzeżenia rozróżnienie punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 3 mówi o miejscach sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Nie ma zatem ani potrzeby ani możliwości czynienia takiego rozróżnienia. Za punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży należy rozumieć miejsca podawania napojów alkoholowych. Ponadto wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 20 metrów, nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Jest to odległość iluzoryczna. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Zatem ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie 20m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy.  Prokurator zauważył także, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, stanowią istotne naruszenia prawa, które, zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy jest uprawniona do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy. W ramach przyznanych ustawą kompetencji Rada Gminy [...] w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła katalog obiektów chronionych i przyjęła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20m, a punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w odległości nie mniejszej niż 100m od: a) kościołów, b) szkół, przedszkoli, c) ośrodków zdrowia. Niezrozumiały jest zatem zarzut skargi co do niezgodności z prawem całego ust.1 skoro różnicuje on odległości na 20 m oraz na 100 m. W ocenie organu uzasadnienie skargi nie zawiera żadnego odniesienia się przez Prokuratora, dlaczego również co do odległości 100 m miałoby by nastąpić stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu skoro w przyznanej Radzie Gminy kompetencji do ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, mieści się również ustalenie odległości od obiektów chronionych, to w ramach tychże kompetencji Rada może przyjąć taką odległość, która odpowiada specyfice położenia miejsc chronionych, uwzględniając przy tym cele ustawy oraz nie powoduje konfliktów na tym tle wśród mieszkańców Gminy. Działanie Rady w tym zakresie mieści się zatem w ramach przyznanej jej samodzielności podlegającej ochronie sądowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skarga - poza enigmatycznym stwierdzeniem, że Gmina nie wykonywanuje przez celów ustawy - nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów w nawiązaniu do konkretnych stanów faktycznych, tj. odniesienia się do poszczególnych miejsc usytuowania obiektów chronionych i miejsc usytuowania punktów sprzedaży napojów chronionych oraz wywiedzenia, dlaczego odległość 20 m jest zbyt mała w stosunku do poszczególnych obiektów chronionych. W niniejszej sprawie zarzut Prokuratora sprowadza się wyłącznie do kwestionowania odległości 20 m bez nawet próby uzasadnienia, dlaczego taka odległość miałaby skutkować niewykonaniem celu ustawy. W sytuacji, gdy przepis prawa nie wskazuje minimalnej odległości, w wyłącznej kompetencji rady gminy pozostaje jej określenie (wypośrodkowanie ze względu na uwarunkowania miejscowe) z uwzględnieniem przede wszystkim celu ustawy. Zdaniem organu ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera szereg narzędzi za pomocą, których cel ustawy może zostać zrealizowany. Ustalanie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych można zakwalifikować jako realizację zadania polegającego na ograniczeniu dostępności alkoholu. Przedmiotowe zadanie realizowane jest również za pomocą regulowania działalności związanej ze sprzedażą napojów alkoholowych poprzez konieczność uzyskania zezwolenia na przedmiotową działalność, limitowanie liczby zezwoleń możliwych do wydania na terenie danej gminy, zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach oraz zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, nieletnim lub na kredyt. Analiza powyższych narzędzi służących do osiągnięcia celu ustawy poprzez ograniczenie dostępności alkoholu może prowadzić do wniosku, że ustalenie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest raczej narzędziem służącym do zapewnienia porządku publicznego, a nie ograniczenia dostępności alkoholu. Określenie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych działa raczej w celu wyeliminowania możliwości kontaktu osób spożywających alkohol z osobami nieletnimi lub uczęszczającymi do miejsc sakralnych. W tym przypadku celem nadrzędnym jest więc szeroko rozumiany porządek publiczny, a nie ograniczanie dostępności alkoholu, co uzyskuje się poprzez regulowanie działalności w formie zezwoleń oraz ich liczby na terenie danej gminy. Ocena, czy określona odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych zapewnia zachowanie porządku publicznego na odpowiednim poziomie w danej gminie powinna pozostawać w wyłącznej gestii rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ) oraz art. 3 § 1usatwy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325, dalej jako "p.p.s.a") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuratora, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (Dz.U.2019.2277,dalej jako u.w.w.t.) określono upoważnienie dla rady gminy do ustalenia drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślenia wymaga, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających ww. zasady jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Cele te należy odczytywać z już samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z Preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 i 2 powołanej ustawy. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: kościołów, szkół, przedszkoli, ośrodków zdrowia. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy [...], przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniejsza niż 20m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.w.t.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 1 ust.1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20m) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. A zatem zaskarżona uchwała w § 1 ust.1 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. Wbrew zarzutom skargi istniała podstawa do stwierdzenia nieważności § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały całości, albowiem jak słusznie zauważył skarżący Prokurator brak jest podstaw prawnych do dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 3 mówi o miejscach sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Nie ma zatem ani potrzeby ani możliwości czynienia takiego rozróżnienia. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.