VI SA/Wa 1476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.), cyt. dalej ustawą o ofercie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2009 r. nakładającą na P. S.A. z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 70.000 zł za naruszenie obowiązków informacyjnych – utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła postępowanie mające na celu ustalenie, czy spółka P. S.A. z siedzibą w K., cyt. dalej skarżącą lub Spółką, dopuściła się naruszenia art. 56 ustawy o ofercie. Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone wezwaniem organu z dnia [...] czerwca 2008 r. do nadesłania wyjaśnień odnośnie przesłanych przez skarżącą raportów bieżących, kwartalnych oraz rocznego za 2007 r. i odpowiedzią skarżącej w pismach z dnia [...] i [...] lipca 2008 r., w których przyznawała się do naruszenia wykonywania obowiązków informacyjnych w sposób niezawiniony na skutek błędu lub przeoczenia, a które zostały włączone do akt postępowania. W toku postępowania zgromadzono również materiał dowodowy w postaci pisemnych zeznań skarżącej (pisma z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] listopada 2008 r.) oraz publicznie dostępnych raportów bieżących, prospektu emisyjnego. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, iż skarżąca dopuściła się naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, tj.: 1. nie odniosła się w raporcie kwartalnym [...] opublikowanym w dniu [...] listopada 2007 r. do prognozy z działalności operacyjnej, o której mowa w prospekcie emisyjnym (zatwierdzonym w dniu [...] maja 2007 r.) oraz nie przedstawiła w tym prospekcie w sposób rzetelny ustalonego przez Spółkę stopnia niezrealizowania przyjętej w prospekcie emisyjnym prognozy dotyczącej przychodów ze sprzedaży netto; 2. nie odniosła się w raporcie kwartalnym [...] opublikowanym w dniu [...] lutego 2008 r. do prognozy zysku z działalności operacyjnej, o której mowa w prospekcie emisyjnym; 3. nie podała w raporcie bieżącym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. informacji o wartości nominalnej nabytych aktywów znacznej wartości; 4. nie podała w przekazanym w dniu [...] marca 2008 r. raporcie rocznym za 2007 r. informacji o wysokości wynagrodzenia wynikającego z umowy z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych za rok 2006. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na skarżącą karę w wysokości 70.000 zł. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosiła o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania. We wniosku zarzuciła naruszenie: - art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie poprzez błędną wykładnię, - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 10 k.p.a. poprzez niezapełnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń skarżąca podniosła, iż tego samego dnia, pięć minut po przekazaniu raportu kwartalnego, przekazała raport bieżący [...], w którym wskazała stopień niezrealizowania prognozy w zakresie przychodów ze sprzedaży netto, zatem w rzeczywistości nie doszło do naruszenia i akcjonariusze nie zostali pozbawieni dostępu do istotnych informacji skarżącej i nie doszło do zagrożenia ich interesów. Podnosiła również, iż żadne z podnoszonych przez Komisję naruszeń nie spowodowało zagrożenia interesów inwestorów, podkreślała, iż dwa naruszenia (pkt 4 i 5) miały charakter stricte formalny a w czasie gdy dochodziło do naruszeń i w okresie następujących kilku dni nie dochodziło do znaczących zmian kursu akcji ani nie dokonywano większych transakcji na akcjach P., co potwierdza tezę o niezagrożeniu interesów inwestorów. Z ostrożności procesowej, jak wskazała skarżąca, gdyby organ nie uchylił swojej decyzji, nałożona kara winna być zmniejszona z uwagi na nikły stopień naruszeń, zawinienia oraz zagrożenia interesów inwestorów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego wydała wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na okoliczności faktyczne i prawne sprawy niniejszej. Analizując przedstawiony stan faktyczny organ stwierdził, iż skarżąca publikując w dniu [...] listopada 2007 r. raport kwartalny [...] oraz w dniu [...] lutego 2008 r. raport kwartalny [...] powinna na podstawie § 91 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744), cyt. dalej Rozporządzeniem, zamieścić w każdym z tych raportów kwartalnych stanowisko Zarządu Spółki odnośnie możliwości zrealizowania wszystkich wcześniej publikowanych prognoz wyników na dany rok. Uznał, że skarżąca nie powinna wybiórczo traktować obowiązków informacyjnych, tj. pomijać bardzo istotnego elementu – wyniku finansowego od wcześniej prognozowanego w prospekcie emisyjnym. Rzeczywisty wynik finansowy przedstawiony za 3 i 4 kwartał 2007 r. znacznie odbiegał od wcześniej prognozowanego, podobnie jak przychody ze sprzedaży netto, które skarżąca skorygowała. Zarząd Spółki oświadczając, że nie może zrealizować prognozy przychodów netto ze sprzedaży, nie wskazał jednocześnie w jakim stopniu przyjęty prognozowany wynik finansowy nie zostanie zrealizowany. Wskazano jedynie, że założenia sprzedaży poszczególnych produktów różnią się od bieżącej realizacji, co ma wpływ na kształt uzyskiwanych przychodów. Dopiero w opublikowanym tego samego dnia raporcie bieżącym [...] wyraźnie wskazano, w jakim stopniu prognoza prospektowa nie zostanie zrealizowana. Komisja podkreśliła, iż fakt przekazania powyższych danych w tym samym dniu, został uwzględniony przy wymierzaniu kary pieniężnej. Brak podania w raporcie bieżącym nr [...] informacji o wartości nominalnej nabytych aktywów, zgodnie z § 7 pkt 10 Rozporządzenia, nie może usprawiedliwiać, jak chce skarżąca, jawności tych danych zamieszczonych KRS. Jest to jeden z obowiązków informacyjnych wymienionych wprost w Rozporządzeniu. Również brak informacji o wartości zawartych umów z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych w poprzednim roku obrotowym, w sytuacji gdy dane te nie były dostępne w innych dokumentach, w tym w raporcie rocznym za 2006 r. stanowi nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych. W decyzji wskazano również, iż dokonano analizy zachowania kursu giełdowego akcji Spółki, która pokazała, iż nie odnotowano istotnego spadku bądź wzrostu kursu akcji, podkreślono jednak, że celem regulacji określonej w art. 56 ustawy o ofercie jest przede wszystkim zapewnienie równego dostępu do informacji poufnej dla wszystkich inwestorów, a skutek ew. wahań kursowych nie przesądza o samym fakcie naruszenia. Instytucja raportów bieżących przewiduje katalog stosunkowo precyzyjnie określonych zdarzeń, o których emitent powinien niezwłocznie informować, bez względu na to, czy uzna je za cenotwórcze czy nie. Komisja nie podzieliła podniesionych zarzutów co do naruszenia przepisów procesowych podkreślając, iż podjęła wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W toku postępowania skarżąca nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych, była informowana o każdym stadium postępowania, miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazała cele, jakie winna spełniać kara pieniężna i stwierdziła, że nałożona kara pieniężna odpowiada wysokości 7% ustawowego zagrożenia sankcją za opisane naruszenia a przy jej wymierzeniu Komisja wzięła pod uwagę sytuację finansową Spółki określoną w skonsolidowanym raporcie za 3 kwartał 2008 r. [...] (przychody ze sprzedaży netto, zysk z działalności operacyjnej, zysk netto oraz kapitał własny Spółki). Skargę na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej; - art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności przemawiających za nie wymierzaniem kary pieniężnej lub jej wymierzeniem w niższej wysokości. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż żadne z naruszeń nie spowodowało zagrożenia interesów inwestorów. Podnosiła, iż była tylko wzywana do złożenia wyjaśnień, natomiast przed podjęciem rozstrzygnięcia organ nie wyznaczył terminu na zapoznanie się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniesione zarzuty uznała za bezzasadne podkreślając, iż skarżąca nie była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu a brak wyznaczenia jej terminu na złożenie końcowego oświadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej sprawy. Stanowi on, że gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w m.in. w art. 56 tej ustawy, Komisja może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Z kolei art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, nakłada na emitentów obowiązki informacyjne, w tym przekazywania do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych. Rodzaj, zakres i formę informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych określona została w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie, który stanowił, iż "minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj, zakres i formę informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych dopuszczonych lub będących przedmiotem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz terminy i częstotliwość ich przekazywania, przy uwzględnieniu rodzaju rynku, na którym papiery wartościowe są lub będą notowane, regulacji w zakresie rachunkowości, na podstawie których mają być ujawniane dane finansowe, oraz zakresu ujawnianych danych finansowych, w sposób umożliwiający inwestorom właściwą ocenę sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej emitenta." W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Skarżąca w przekazanych raportach okresowych i bieżącym nie zamieściła danych, które zgodnie ze wskazanymi przepisami Rozporządzenia (§ 91 ust. 6 pkt 4, § 7, § 95 ust. 6) winna umieścić, ponadto zamieszczone informacje, wbrew treści § 3 ust. 1-3 Rozporządzenia nie gwarantowały rzetelnego i kompletnego obrazu sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej emitenta. Skarżąca w istocie nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń, tylko umniejsza ich znaczenie, podnosząc brak zagrożenia interesów inwestorów oraz usprawiedliwia ich powstanie. Należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym odpowiedzialności strony nie jest wykazanie konkretnego uszczerbku poniesionego przez inwestorów. Penalizowane jest samo naruszenie obowiązków informacyjnych, nałożonych przepisami prawa. W przypadku istnienia przesłanek do nałożenia sankcji, a te przesłanki w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie istniały, jak ustalił organ, Komisja jest zobowiązana do nałożenia jednej z sankcji niezależnie od tego, jaki jest ciężar gatunkowy i waga naruszenia. Kara pieniężna za stwierdzone powyżej naruszenia obowiązków informacyjnych została nałożona na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. W przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa m. in. w art. 56 Komisja może nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Z treści cytowanego przepisu wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Zaskarżona decyzja należy więc do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji stwierdził naruszenia przez skarżącą obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie. Naruszenie tych obowiązków pozwala organowi zastosowanie sankcji w postaci nałożenia m. in. kary pieniężnej. Wysokość nałożonej kary organ uzasadnił, odniósł się do górnej granicy kary, przewidzianej w art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, wziął pod uwagę sytuację finansową skarżącej. Nie można zatem postawić mu zarzutu dowolności. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżąca była poinformowana o wszczęciu postępowania, wezwana do złożenia wyjaśnień, informowano ją o każdorazowym przedłużeniu okresu trwania postępowania wyjaśniającego a także o terminie jego ukończenia. Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, aczkolwiek słuszny, byłby skuteczny, gdyby skarżąca wykazała, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Skarżąca tego nie wykazała. Komisja Nadzoru Finansowego podjęła niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonała wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w uzasadnieniach obu decyzji rozważyła i ustosunkowała się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.