VI SA/Wa 1476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. U. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: NRA), na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), § 1 pkt 1 lit b uchwały NRA z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium NRA do załatwiania spraw w imieniu NRA, po rozpoznania zażalenia A. U. na uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej (ORA) [...] Izby Aptekarskiej (DIA) w [...], opiniującej negatywnie kandydaturę skarżącej jako kierownika apteki, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skierowanym do Prezesa ORA [...]IA w [...] Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny w [...] poinformował, że wobec wszystkich osób pełniących funkcje kierowników aptek, w stosunku do których zapadły prawomocne wyroki Okręgowego Sądu Aptekarskiego, powinno być przeprowadzone przez [...]IA ponowne postępowanie w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki, zakończone wydaniem uchwały ORA. W niniejszym piśmie wskazano kierowników aptek ukaranych karą nagany oraz kierowników aptek ukaranych karą upomnienia. Skarżąca został wymieniona jako kierownik ukarany karą upomnienia. Komisja do Spraw Kontaktów z Inspekcją Farmaceutyczną w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. rozmowy z kandydatką na stanowisko kierownika apteki stwierdziła przesłankę z § 4 pkt 3 uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. W protokole Komisji wskazano jako podstawę wszczęcia postępowania pismo [...]WIF z dnia [...] września 2012 r. Uchwałą z dnia [...] października 2012 r. Prezydium ORA [...]IA w [...] działając na podstawie art. 29 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich oraz Regulaminu Prezydium ORA – załącznika do uchwały ORA nr 4/V/2007 z dnia 18 grudnia 2007 r. negatywnie zaopiniowało osobę skarżącej jako kierownika apteki H. działającej w [...] przy ul. [...]. W ocenie Prezydium, prawomocne ukaranie za postępowanie objęte odpowiedzialnością zawodową farmaceuty, stanowi jedną z przesłanek negatywnych, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki, zgodnie z § 4 pkt 3 uchwały NRA nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Skarżąca orzeczeniem Okręgowego Sądu Aptekarskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], została uznana za winną popełnienia zarzucanego jej przewinienia zawodowego i na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich ukarana karą upomnienia. Uchwała zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła wyżej wymieniona uchwałę w całości, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż popełniony delikt korporacyjny był na tyle istotny, aby uznać że skarżąca utraciła przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki, bez należytego uzasadnienia obalenia domniemania tej rękojmi. Skarżąca wniosła o zmianę uchwały poprzez pozytywne zaopiniowanie jako kierownika apteki, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyła, że Prezydium nie wykazało, że popełniony delikt zawodowy był na tyle istotny, a jej postawa była na tyle naganna, iż zasługuje na opinię negatywną. Wspomnianą na wstępie uchwałą Prezydium NRA stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie (uchwałę) z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Prezydium wskazało, iż posiada kompetencję do rozpatrywania zażaleń od postanowień okręgowych rad aptekarskich, wynikającą z upoważnienia NRAp. Zgodnie z § 1 uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki stwierdzenie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez farmaceutę jako kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 4a Prawa Farmaceutycznego) należy do okręgowej rady aptekarskiej (art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) lub z jej upoważnienia do Prezydium ORAp. Prezydium zaznaczyło, że stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki następuje na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w ramach postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki (art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne). ORAp zajmuje stanowisko w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich. Wtedy ORA uchwałą - postanowieniem pozytywnie lub negatywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zatem postępowanie w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielenia lub cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego jakim jest wydanie decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Ponadto w § 8 ww. uchwały przewidziano tryb stwierdzania rękojmi na wniosek zainteresowanego farmaceuty. Rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia ORA zajmuje stanowisko w trybie art. 217 K.p.a., wydając uchwałę-postanowienie zgodnie z żądaniem farmaceuty, albo odmawia wydania zaświadczenia. Odmowę wydania zaświadczenia farmaceuta może zaskarżyć do NRA, w trybie art. 219 k.p.a. (ust. 2). W ocenie Prezydium, na podstawie treści pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego z dnia [...] września 2012 r. nie można stwierdzić, aby którykolwiek z ww. trybów postępowania miał zastosowanie w niniejszej sprawie. W piśmie tym wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia przez [...] Izbę Aptekarską postępowania w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki wobec wszystkich osób pełniących funkcje kierowników aptek, w stosunku do których zapadły prawomocne wyroki Okręgowego Sądu Aptekarskiego. Stosownie do treści art. 106 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzje wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ. Zdaniem Prezydium, wydanie przez organ opinii w trybie art. 106 K.p.a. wyklucza brak wskazania we wspomnianym piśmie przepisu szczególnego, który nakazywałby rozstrzygnięcie sprawy po uprzednim uzyskaniu stanowiska innego organu. Nadto w piśmie nie wskazano, aby organ wszczął i prowadził jakiekolwiek postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki względem aptek, których kierownicy wskazania na liście farmaceutów uznanych za winnych popełnienia zarzucanych im przewinień zawodowych i ukaranych karami nagany lub upomnienia. Prezydium zauważyło, iż z posiadanych informacji nie wynika, aby zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a. organ prowadzący postępowanie główne zawiadomił stronę o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska. Wtedy to strona ma możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego (art. 106 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Prezydium, żadna w ww. przesłanek nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a przepisy prawa nie zezwalają na występowanie w tym trybie organowi administracji do innego organu. Wobec powyższego Prezydium stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała może być potraktowana jedynie w kategorii środka dowodowego. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt: II GSK 219/2009, gdzie stwierdzono, że: "W sprawach, w których organ administracyjny zasięga opinii innego organu, opinia taka może zostać potraktowana w różny sposób. Po pierwsze, jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu nie ma umocowania w przepisach szczególnych (przepisach prawa materialnego), wówczas wydana przez organ opinia ma walor środka dowodowego i w taki też sposób jest przez organ działający traktowana. Po drugie, obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu może wynikać z prawa materialnego, i o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, do samego wydania opinii stosuje się procedurę przewidzianą w art. 106 kpa. W tym przypadku opinia może mieć albo walor ocenny, albo też walor wiążący dla organu występującego o opinię". W związku z powyższym, Prezydium NRA pozostawiło pod rozwagę WIF, czy stanowisko wyrażone w uchwale przez Prezydium NRA stanowi dla niego podstawę do podjęcia dalszych działań w sprawie, w której wystąpił do organu samorządu aptekarskiego pismem z dnia [...] września 2012 r. W ocenie Prezydium NRA, pismo to może zostać bowiem potraktowane jedynie jako wystosowane w ramach procedury współdziałania organów samorządu, tj. w trybie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich. Mając na względzie fakt, że nie jest możliwe ustalenie procedury, zgodnie z którą prowadzone jest postępowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie rozstrzygnięcie o możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego, Prezydium NRA stoi na stanowisku, że uchwała Prezydium ORA nie podlega zaskarżeniu. Uchwała ta nie jest w istocie postanowieniem w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej, ponieważ nie ma charakteru wiążącego, a jej treść w niniejszej sprawie można zakwalifikować jedynie jako dowód. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając błędne przyjęcie, że uchwała ORA może być potraktowana jedynie w kategorii środka dowodowego i uzasadnia wydanie uchwały o niedopuszczalności zażalenia, co pozbawia ją jako stronę prawa do obrony i stawia w sytuacji niedookreślonej prawnie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem merytorycznego rozpoznania zażalenia. Zdaniem skarżącej, niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie w postaci negatywnego zaopiniowania jej osoby jako dającej rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki nie może zależeć od rozwagi lub nie organu administracji. Naruszeniem prawa strony do obrony i weryfikacji negatywnych dla niej rozstrzygnięć jest pozbawienie jej możliwości złożenia odwołania i powoływanie się w tym wypadku na luki prawne i niemożliwość ustalenia procedury, zgodnie z którą prowadzone jest postępowanie. W ocenie skarżącej, negatywne zaopiniowanie farmaceuty jako kierownika apteki nie może być pozbawione kontroli sądowo-administracyjnej i nie może zostać pozostawione decyzji organu, który ma wybór czy podejmie na tej podstawie negatywną dla farmaceuty decyzję, czy też potraktuje negatywne zaopiniowanie jako dowód w sprawie. W przekonaniu skarżącej, w tak ważkiej sprawie powinny przysługiwać jej środki prawne na zasadach ogólnych, gdyż w ustawie o izbach aptekarskich nie ma przepisu wyłączającego takie uprawnienia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Prezydium stwierdziło, że jako organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy jest ono dopuszczalne. Z analizy przepisów K.p.a. wynika, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się albo wydaniem postanowienia z art. 134 k.p.a. albo wydaniem jeden z decyzji określonych w art. 138 K.p.a. Zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. W niniejszej sprawie przesłankę o charakterze przedmiotowym stanowi fakt, że skarżąca odwołała się od aktu, na który zażalenie nie przysługuje. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania ani tryb z art. 106 K.p.a. ani z art. 217 K.p.a. W myśl art. 141 § 1 K.p.a. stronie służy zażalenie na wydane w toku postanowienia tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, dlatego też organ wyprowadził konkluzję o konieczności stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego od uchwały ORA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, m. in. w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 503/2009, gdzie sąd stwierdził, że "konsekwencją wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie, na które nie służy stronie środek odwoławczy jest uznanie go za niedopuszczalne". Dlatego też, zdaniem Prezydium nie zostało naruszone prawo strony postępowania do obrony, organ w zaistniałych okolicznościach sprawy zobowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na zarzut skarżącej, że niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie nie może zależeć od rozwagi lub nie organu administracji, Prezydium podkreśliło, że w uchwale Prezydium ORA potwierdziło fakt ukarania skarżącej karą upomnienia za przewinienie objęte odpowiedzialnością zawodowa farmaceuty i w związku z tym, że w istocie w niniejszej sprawie nie toczy się postępowanie dotyczące rękojmi należytego prowadzenia apteki, wyraziło jedynie swoją opinię w tym przedmiocie, która nie ma charakteru wiążącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydium NRA, którą po rozpoznania zażalenia A. U. na uchwałę Prezydium ORA [...]IA w [...], opiniującej negatywnie kandydaturę skarżącej jako kierownika apteki, stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Przystępując do rozpatrzenia sprawy należy najpierw przypomnieć, że orzeczeniem Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], uznano skarżącą za winną naruszenia prawa farmaceutycznego, a mianowicie przepisów art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 oraz art. 88 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) przez prowadzenie apteki "H." w [...] przy ul. (...) niezgodnie z warunkami uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz przez niedopełnienie obowiązku należytego nadzoru nad organizacją pracy w aptece, a w szczególności przez dopuszczenie do sprzedaży z apteki produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych. (...). W związku z tym uznano skarżącą za winną popełnienia zarzucanego przewinienia zawodowego i za to, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 19.04.1991 r. o izbach aptekarskich, wymierzono karę upomnienia." Kara upomnienia jest – zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy o izbach aptekarskich (art. 46 ust. 1 pkt. 1 ) – najniższą z kar wymienionych w katalogu kar przewidzianych w tym przepisie. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne dnia [...] lipca 2012 r. W związku z wydanym orzeczeniem (oraz innymi orzeczeniami tego rodzaju) [...]IA w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. powiadomiła [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o tychże orzeczeniach stwierdzając, że stanowią one negatywną przesłankę w świetle § 4 pkt 3 uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. W tej sytuacji, w ocenie [...]IA w [...], zachodzi konieczność wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] procedury zmierzającej do ponownej weryfikacji w trybie art. 109 pkt 3 i pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne, a także art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 ustawy o izbach aptekarskich. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował Okręgową Radę Aptekarską [...] Izby Aptekarskiej w [...], że "...wobec wszystkich osób pełniących funkcje kierowników aptek, w stosunku do których zapadły prawomocne wyroki Okręgowego Sądu Aptekarskiego, powinny być przeprowadzone przez [...] Izbę Aptekarską ponowne postępowania w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki, zakończone wydaniem uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w tej sprawie." W tej sytuacji Prezydium ORA [...]IA w [...] podjęło dnia [...] października 2012 r. uchwałę Nr [...] opiniującą negatywnie osobę skarżącej jako kierownika apteki. W podstawie prawnej powołanej uchwały ORA przywołano art. 29 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 oraz art. 28 ustawy o izbach aptekarskich, a w preambule uchwały odwołano się wprost do powołanego wyżej orzeczenia Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], w którym uznano skarżącą za winną popełnienia zarzucanego przewinienia zawodowego i wymierzono karę upomnienia. W treści uchwały odwołano się do § 4 ust. 3 uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Przepis ten ma następujące brzmienie: "§ 4. W celu wydania opinii okręgowa rada aptekarska bada, czy nie zachodzą negatywne przesłanki, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki, a do których należą następujące przypadki: 3) prawomocne ukaranie za postępowanie objęte odpowiedzialnością zawodową farmaceuty;" Z kolei § 7 wspomnianej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. stanowi, że: "Uchwałę ora w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki doręcza się podmiotowi, który zwrócił się o jej wydanie oraz kandydatowi na kierownika apteki z pouczeniem o prawie odwołania (zażalenia)." Zapewne ze względu na ten ostatni przepis w uchwale Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r., opiniującej negatywnie osobę skarżącej jako kierownika apteki, zawarto pouczenie o prawie i sposobie odwołania do Naczelnej Rady Aptekarskiej w [...]. Skarżąca wniosła takie odwołanie w terminie i trybie przewidzianym w pouczeniu. W następstwie złożonego środka odwoławczego Prezydium NRA, działające w imieniu NRA, podjęło dnia [...] lutego 2013 r. uchwałę Nr [...], którą strona zaskarżyła do tut. Sądu. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Prezydium NRA. wskazało przede wszystkim, że powołana wyżej uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, przewiduje w istocie wydawanie opinii w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki w dwóch przypadkach (sytuacjach), zawsze na wniosek, z którymi wiążą się odrębne tryby postępowania. Po pierwsze, powołana uchwała przewiduje, że postępowanie w sprawie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez danego farmaceutę, jako kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego) należy do okręgowej rady aptekarskiej (lub jej prezydium - § 1 ust. 1 i 2) i następuje na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (§ 2). Okręgowa rada aptekarska rozpoznaje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w trybie art. 106 K.p.a. i zajmuje stanowisko w formie uchwały, na które przysługuje odwołanie do NRA w terminie 7 dni od daty doręczenia uchwały, składane za pośrednictwem okręgowej rady aptekarskiej. Okręgowa rada zawiadamia strony o wniesieniu odwołania. Odwołanie jest zażaleniem w rozumieniu art. 106 § 5 K.p.a.(§ 3). Jednocześnie, ja już wyżej wspomniano, w § 4 uchwały określone zostały negatywne przesłanki, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki, a na okręgowe rady aptekarskie nałożono obowiązek zbadania, czy takie negatywne przesłanki nie zachodzą. Następnie po przeprowadzeniu – w razie stwierdzenia takiej potrzeby – odpowiedniego postępowania dowodowego, uchwałę ora w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki doręcza się właściwym podmiotom (o czym była już wyżej mowa w zw. z § 7 uchwały). W związku z tym, że postępowanie w przedstawionym wyżej trybie jest wszczynane na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego Sąd zbadał pod tym kątem pismo z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], w którym poinformował on ORA [...]IA, że "...wobec wszystkich osób pełniących funkcje kierowników aptek, w stosunku do których zapadły prawomocne wyroki Okręgowego Sądu Aptekarskiego, powinny być przeprowadzone przez [...] Izbę Aptekarską ponowne postępowania w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki, zakończone wydaniem uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w tej sprawie." Sąd podziela ocenę NRA, że pismo to nie może być traktowane jako wniosek (lub zawiadomienie o wniosku) o wszczęcie postępowanie w sprawie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" i w związku z tym nie może być również traktowane jako skierowany do ORA [...]IA wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego adresowany do okręgowej rady aptekarskiej o przeprowadzenie postępowania w sprawie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez danego farmaceutę, jako kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego). Jak trafnie zauważyła NRA, postępowanie w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki należy do wyłącznej właściwości odpowiedniej okręgowej rady aptekarskiej i ma charakter postępowania zależnego, wpadkowego, związanego z faktem prowadzenia przez inny organ (w rozpatrywanej sprawie - wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego) postępowania głównego. Jest ono wyrazem współdziałania organów w trybie art. 106 K.p.a., który zakłada, że żądanie wyrażenia opinii (lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) znajduje oparcie w odpowiednim przepisie prawa, uzależniającym wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jak podniosła NRA, w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nie było wzmianki, by organ ten wszczął i prowadził jakiekolwiek postępowanie w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki względem aptek, których kierownicy wskazani zostali na liście farmaceutów uznanych za winnych popełnienia zarzucanych im przewinień zawodowych i ukaranych karami nagany lub upomnienia. Nadto NRA trafnie też wskazała w odpowiedzi na skargę, że w przeprowadzonym postępowaniu nie zostały również spełnione inne wymagania określone w art. 106 K.p.a., (szczególnie w §§ 2 i 5 tego przepisu), a więc nie można uznać, że opinia ORA [...]IA została wydana w trybie powołanego przepisu, tzn. w ramach współdziałania organów. Po drugie, powołana wyżej uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki przewiduje, że w pozostałych przypadkach (a zatem zakłada podział dychotomiczny) do okręgowej rady aptekarskiej o stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki może zwrócić się farmaceuta. Okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 217 K.p.a. (§ 8 ust. 1). Ora uchwałą będącą postanowieniem albo wydaje zaświadczenie zgodnie z. żądaniem farmaceuty, albo odmawia wydania zaświadczenia. Na odmowę wydania zaświadczenia farmaceucie przysługuje odwołanie (zażalenie) do NRA, w trybie art. 219 Kpa. (§ 8 ust. 2) Odmowa wydania zaświadczenia przez ora może być wyłącznie uzasadniona istnieniem przesłanek negatywnych dla wydania takiego zaświadczenia, które będą przemawiały za brakiem u farmaceuty rękojmi należytego prowadzenia apteki, a wynikać mogą wprost z prowadzonych przez ora ewidencji, rejestrów bądź z innych danych (art. 218 § 1 K.p.a.). Jeśli dane te nie uzasadniają jednoznacznie odmowy wydania zaświadczenia, wtedy ora wydaje zaświadczenie pozytywne, potwierdzające istnienie rękojmi należytego prowadzenia apteki. (§ 8 ust. 3). Reasumując uznać trzeba, że uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, wymaganego przez art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, przewiduje udzielanie opinii właściwej okręgowej rady adwokackiej w trybie współdziałania organów przewidzianym w art. 106 K.p.a. Postępowanie w tej prawie jest wszczynane na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. W pozostałych przypadkach, na wiosek farmaceuty, okręgowa rada aptekarska wydaje opinię w przedmiotowej sprawie w trybie zaświadczenia, zgodnie z art. 217 (219) K.p.a. Żaden natomiast przepis prawny szeroko rozumianego prawa farmaceutycznego, obejmującego m.in. ustawę z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne oraz ustawę z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, nie przewiduje wydana opinii w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez ora z urzędu, bez wniosku podmiotu uprawnionego (tzn. wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego lub zainteresowanego farmaceuty). Ma zatem rację NRA stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania ani tryb z art. 106 K.p.a. ani z art. 217 K.p.a. W związku z tym nie było podstaw prawnych do wydania z urzędu opinii co do dawania przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki. Opinie w tym przedmiocie wydawane są jedynie na wniosek podmiotów zainteresowanych, które określa uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Uchwała ta nie przewiduje wydawania takich opinii z urzędu, nie zna takiego trybu i trybu odwoławczego. Art. 106 K.p.a wymaga również, by obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu miał umocowanie w przepisach szczególnych. Wobec niespełnienia tych warunków Prezydium NRA zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na uchwałę z dnia [...] października 2012 Nr [...] Prezydium ORA [...] Izby Aptekarskiej w [...]. Na marginesie należy zauważyć, że NRA powinna rozważyć, kierując się zasadami przewidzianymi w K.p.a., możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Prezydium ORA [...] Izby Aptekarskiej w [...] – jako wydanej bez podstawy prawnej. Jednakże trzeba też zauważyć, że uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki nie przewiduje w ogóle takiej możliwości. Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Izby Aptekarskiej w [...], adresowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] zawarte jest prawidłowe wskazanie co do dalszego – po wyroku Okręgowego Sądu Aptekarskiego – trybu postępowania. Mianowicie, organ samorządu zawodowego wprost stwierdził, że "W tej sytuacji....zachodzi konieczność wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] procedury zmierzającej do ponownej weryfikacji w trybie art. 109 pkt 3 i pkt 9 ustawy (...) Prawo Farmaceutyczne i art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 ustawy (...) o izbach gospodarczych". Propozycja ta jest zgodna z przepisami powołanych ustaw oraz uchwałą Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. W tej sytuacji podjęcie przez Prezydium ORA [...] Izby Aptekarskiej w [...] z urzędu (ex officio) uchwały z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], w sprawie negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącej na kierownika apteki "H." w [...], będące bezpośrednim następstwem stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], zawartego w piśmie z dnia [...] września 2012 r. ("...wobec wszystkich osób pełniących funkcje kierowników aptek, w stosunku do których zapadły prawomocne wyroki Okręgowego Sądu Aptekarskiego, powinny być przeprowadzone przez [...] Izbę Aptekarską ponowne postępowania w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki, zakończone wydaniem uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w tej sprawie."), wyraźnie sprzecznego z uchwałą Naczelnej Rady Aptekarskiej nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r., jest wyrazem nadmiernej spolegliwości organu samorządu zawodowego. W ocenie Sądu, Prezydium ORA [...] Izby Aptekarskiej w [...] powinno podjąć uchwałę w sprawie reasumpcji uchwały z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], w sprawie negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącej na kierownika apteki "H." w [...]. Postępowanie w sprawie wydania takiej opinii może być wszczęte dopiero po wszczęciu i prowadzeniu postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki względem aptek, których kierownicy wskazani zostali na liście farmaceutów uznanych za winnych popełnienia zarzucanych im przewinień zawodowych i ukaranych karami nagany lub upomnienia. W tej sytuacji traktowanie zaskarżonej uchwały, podjętej z naruszeniem prawa, jako środka dowodowego, jest niezasadne. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.