VI SA/Wa 148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant referent Anna Chudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi M. H. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Przedsiębiorca") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2023 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2022 r. na płatnym odcinku drogi krajowej [...] miała miejsce kontrola mobilna zespołu pojazdów należących do Strony. Przebieg i ustalenia kontroli utrwalono w protokole kontroli nr [...]. W toku kontroli ustalono, że w dniu [...] maja 2022 r. o godzinie 11:12 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym SPOE MOBILE VEHICLE MJK1F znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] - granica m. P., zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] marki [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. Ww. odcinek drogi krajowej nr [...] został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 13 lit. c do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 32 ze zm.). Jak ustalił organ, pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat KAS (SPOE-KAS) w dniu 30 września 2021 r. (konto typu pre-paid). Do ww. pojazdu zostało przypisane urządzenie pokładowe o numerze [...], z którym została nawiązana relacja w dniu [...] października 2021 r. o godzinie 00:27. Jednocześnie opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o ww. numerze rejestracyjnym poruszającego się wraz z przyczepą w dniu [...] maja 2022 r. o godzinie 11:12 po opisanym wyżej płatnym odcinku drogi krajowej nr [...], nie została uiszczona. Na koncie użytkownika nie znajdowały się środki na pokrycie należnej opłaty, które zostały wyczerpane w dniu 18 maja 2022 r. o godzinie 08:19. Użytkownik doładował umowę przed naruszeniem w dniu 17 maja 2022 r. o godzinie 17:34 na kwotę 300 zł za pomocą Internetowego Konta Klienta, a po stwierdzonym naruszeniu w dniu 31 maja 2022 r. o godzinie 22:41 na kwotę 300 zł za pomocą Internetowego Konta Klienta. W dniu naruszenia posiadaczem pojazdu był Skarżący. Mając na uwadze ww. ustalenia faktyczne w dniu [...] marca 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję znak [...] którą nałożył na M. H. karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem nr rej. [...] w dniu [...] maja 2022 r. Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693), dalej "u.d.p.", w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 131 u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Skarżący, domagając się umorzenia postępowania lub odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Skarżący zarzucił organowi m.in. błąd w ustaleniach, że opłata za przejazd nie została pobrana. Zwrócono uwagę, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. nie stanowi podstawy do nałożenia kary za uiszczenie opłaty w niewłaściwym trybie lub czasie. Strona wskazała także na pismo Szefa KAS, z którego wynika, że w początkowym okresie funkcjonowania systemu kary nie będą nakładane. Powstałe naruszenie miało miejscu niedługo po 1 października 2021 r. Zwrócono uwagę na brak informacji o niskim stanie konta pochodzących z urządzeń służących do poboru opłaty w systemie e-TOLL. Zaś strona nie miała świadomości, że na koncie czasowo brakowało środków. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: "Rzecznik") wstąpił do sprawy, popierając stanowisko Strony. Zakwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2023 r. Rzecznik zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz ustawy o drogach publicznych. Wskazał m.in., że kara pieniężna została nałożona na Przedsiębiorcę niezasadnie, postępowanie winno zastać umorzone z uwagi na to, że zostało wszczęte po upływie 9 miesięcy od dnia przejazdu oraz z uwagi na to, że opłata została uiszczona jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Zarzucono także nierozważenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary oraz naruszenie m.in. zasady proporcjonalności poprzez nałożenie kary w wysokości kilkudziesięciokrotnie wyższej od należności za przejazd, w sytuacji gdy Przedsiębiorca nie uchylał się od płatności. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] października 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2023 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 u.d.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), oraz załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 2359). W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył właściwe przepisy prawa, w tym ustawy o drogach publicznych dotyczące opłaty elektronicznej. Następnie podzielił ustalenia fatyczne poczynione na wcześniejszym etapie postępowania, wskazując że przyczyną naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, za przejazd który nastąpił w dniu [...] maja 2022 r., był brak środków pieniężnych na koncie podmiotu korzystającego z sieci dróg publicznych objętych tą opłatą w dniu przejazdu oraz nieuiszczenie należnej opłaty w terminie 3 dni od dnia zakończenia tego przejazdu. Dostępne środki na koncie użytkownika zostały wyczerpane w dniu 18 maja 2022 r. o godzinie 08:19, a konto użytkownika zostało doładowane po stwierdzonym naruszeniu dopiero w dniu 31 maja 2022 r. o godzinie 22:41 na kwotę 300 zł za pomocą Internetowego Konta Klienta. Odnosząc się zaś do argumentów Strony i Rzecznika, organ uznał je za niezasadne. W szczególności nie uwzględnił stanowiska, że postępowanie zostało wszczęte po upływie 9 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Organ rozważył także możliwość zastosowania przepisów art. 189e oraz art. 189f § 1 k.p.a., uznając że nie może zastosować instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Wskazane przez Stronę okoliczności, zdaniem organu, nie świadczą o zaprzestaniu naruszenia prawa przez Stronę i nie eliminują konsekwencji wcześniejszego naruszenia, gdyż jest to czynność następcza (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W sprawie przesłanka zaprzestania naruszenia prawa nie została spełniona, gdyż nieuiszczenie opłaty za przejazd ma charakter jednorazowy. Gdy przejazd nastąpi bez uiszczenia opłaty nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa. Organ nie stwierdził także zaistnienia okoliczności wskazujących na wystąpienie siły wyższej (art. 189e k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniósł M. H., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy 2019/520 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie surowej kary pieniężnej - nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia i okoliczności w jakich miało do niego dojść oraz niewzięcie pod uwagę, że Strona nie ukrywała przejazdu przed administracją publiczną - został on zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej nocie obciążeniowej), a zatem Strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez jego niezarejestrowanie i ukrycie przed operatorem systemu, 2) art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE, które to pojęcie oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, które pozwala na skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1 500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta, 3) art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Stronę surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł (kilkadziesiąt razy wyższej niż należność za przejazd), pomimo że Strona zarejestrowała przejazd, nie ukrywała go, została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym Strony, które po uzupełnieniu konta mogą zostać rozliczone na poczet tej zarejestrowanej zaległości; co narusza wymóg proporcjonalności przewidziany dla sankcji w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, bowiem nie uwzględnia okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, zrównując tym samym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) z wysokością kary nakładanej w sytuacji gdy przejazd został zarejestrowany (por. wyrok TSUE z 22.03.2017 r. C-497/15 i C-498/15), 4) art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności w odniesieniu do kwoty kary łącznej za wszystkie zarzucone naruszenia; 5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji gdy kara 1 500 zł za zarzucone naruszenie jawi się jako nieproporcjonalna, tym bardziej że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia 30 września 2021 r. zadeklarował, że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady nie będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu. Jak napisał szef KAS: "Dodatkowo informuję, że kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, które od 1 października będą przeprowadzane przez Inspektorów GITD oraz Służbę Celno-Skarbową będę odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-TOLL, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej"; 6) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli w sytuacji, gdy wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie Strony, w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa (por. wyroki WSA: z 21.03.2023 r. VI SA/Wa 905/22; z 7.03.2023 r. VI SA/Wa 923/22); 7) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej w sytuacji, gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli, w sytuacji gdy strona po przeprowadzeniu kontroli zaczęła skrupulatnie kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już sama kontrola i wszczęcie postępowania wywarły pożądany skutek prewencyjny (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21.03.2023 r. VI SA/Wa 905/22; z 7.03.2023 r. VI SA/Wa 923/22); II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji zaskarżonej, tj.: 1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania - zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, tak by Strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; podczas gdy organ: - w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń i nie wskazał dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała, - nie ustalił czy elektroniczny system poboru opłat e-TOLL prawidłowo funkcjonował w dniu zarzuconego naruszenia (brak jest pisma skierowanego do Szefa KAS w tym zakresie), - nie wyjaśnił czy w dniu przejazdu miała miejsce kontrola mobilna oraz jej wpływu na uiszczenie opłaty elektronicznej (por. wyroki WSA w Warszawie z: 25.08.2023 r. \/I SA/Wa 3525/23 oraz VI SA/Wa 3551/23; z 20.07.2023 r. VI SA/Wa 3550/23). 2) art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), który regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy o drogach publicznych, a które to przepisy pozwalają odstępować od nakładania kar i poprzestawać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie o drogach publicznych zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów ustawy o drogach publicznych odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Nadto Skarżący wniósł o: I. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: 1) pisma Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r., na okoliczność zadeklarowania przez centralny organ Państwa, że organy będą odstępować od nakładania kar i podejmowane przez nie działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny, w szczególności w sytuacji, gdy strona uiściła opłatę za przejazd, a zatem nie został naruszony interes finansowy Skarbu Państwa, 2) noty obciążeniowej wystawionej przez KAS za okres w którym był wykonywany przejazd oraz screenu konta rozliczeniowego strony na portalu (mojekonto.etoll.gov.pl), na okoliczność tego, że wskazana nota obciążeniowa, uwzględnia należność za przejazd którego dotyczy niniejsza sprawa, a zatem zaległość z tytułu opłaty za przejazd będącej przedmiotem niniejszego postępowania powinna zostać ściągnięta po doładowaniu konta, a zatem brak jest podstaw do uznania, że opłata za przejazd nie została uiszczona, 3) decyzji GITD wydanych wobec Strony w równolegle prowadzonych postępowaniach, a dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie tej samej kontroli - na okoliczność tego, że wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL naruszało prawo, a zatem zasadne jest rozważenie odstąpienia od nałożenia na Stronę kary pieniężnej; II. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi następującej lub zbliżonej co do istoty treści: 1) czy art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dalej: dyrektywa 1999/62/WE) należy interpretować w ten sposób, że "opłata za przejazd" oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, bez względu na to, czy opłata ta została przedpłacona, bowiem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, co powoduje skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1 500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta; 2) czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w tym przepisie wymóg proporcjonalności kar przewidzianych za naruszenie przepisów krajowych wydanych na podstawie tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, w których przewidziano nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej, w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości – taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez niezarejestrowanie i ukrycie przejazdu przed operatorem systemu (por. pytanie prejudycjalne skierowane do TSUE w sprawie C-61/23); 3) czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje nałożenie jednakowej administracyjnej kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości 1 500 zł zarówno za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry, w trybie przedpłaconym, kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej (w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną – przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona, ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty; jak i za naruszenie polegające na uchylaniu się od obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, gdy strona go ukrywała przed operatorem systemu i w ogóle go nie zarejestrowała. Zatem system sankcji przewidzianych przez polskiego ustawodawcę nie różnicuje ich wysokości w zależności od charakteru i wagi – nie rozróżniając celowego uchylania się od płatności, od powstania skonkretyzowanej zaległości z uwagi na brak środków na koncie przedpłaconym, co stanowi naruszenie zupełnie innej wagi; W uzasadnieniu skargi Strona zawarła obszerne argumenty na poparcie ww. podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W treści pisma Rzecznik wskazał, że w jego ocenie decyzja organu narusza szereg przepisów, tj.: 1) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 13n u.d.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na przedawnienie nałożenia kary pieniężnej, gdyż postępowanie administracyjne wszczęto po upływie 9 miesięcy od dnia przejazdu; 2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez brak umorzenia postępowania, pomimo braku podstaw prawnych do nałożenia na Przedsiębiorcę kary pieniężnej, gdyż przepis ustawy o drogach publicznych przewiduje karę jedynie za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a opłata została przez Stronę, jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, uiszczona, co czyniło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym; 3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 221, ze zm.) oraz w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędną ocenę stanu sprawy, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, choć uchybienia których dopuścił się przedsiębiorca, zostały przez niego usunięte, gdyż opłata elektroniczna została uiszczona, przedsiębiorca nie uchylał się od obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, system nie ostrzegał, że kończą się środki na koncie, a organy, w pismach do Rzecznika podkreślały, że celem wprowadzenia systemu e-TOLL jest poprawienie komfortu pracy kierowców oraz ułatwienie przedsiębiorcom realizacji ciążących na nich obowiązków związanych z wnoszeniem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg w naszym kraju, a nie karanie przedsiębiorców, zwłaszcza w sytuacji gdy przedsiębiorca wyposażył pojazd w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej, przejazd został odnotowany, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym Strony, które Przedsiębiorca uzupełnił doładowując konto, a ze środków tych można rozliczyć zarejestrowaną przez system zaległość; 4) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy system e-TOLL w pierwszej kolejności, po zasileniu konta, pobiera środki na opłacenie zaległych opłat oraz kiedy została pobrana opłata należna z danego dnia przejazdu, czy przejazd został opłacony jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, czy istnieją dowody w sprawie potwierdzające usunięcie naruszenia prawa; 5) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego i ukaranie Przedsiębiorcy pomimo nieścisłości w materiale dowodowym sprawy będącym podstawą do wydania decyzji, gdyż godzina zarejestrowanego przejazdu, która podaje organ w przedmiotowej decyzji tj. w dniu [...] maja 2022 r. o godz. 11:12 zupełnie nie pokrywa się z historią przejazdów, a nawet więcej historia przejazdu z danego dnia nie zawiera naruszeń z godziny wskazanej w decyzji, jako czas naruszenia, a dodatkowo w aktach sprawy brakuje dokumentu, który potwierdziłby że SPOE KAS w dniu przejazdu działał prawidłowo; 6) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana; 7) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niezasadne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, w zależności od tego, czy podmiot rozlicza się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, czy też w trybie przedpłaconym, gdyż podmiot rozliczający się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem za nieuiszczoną opłatę za przejazd poniósłby jedynie koszty odsetek za opóźnienie i ewentualnie koszty postępowania egzekucyjnego, a podmiot rozliczający się w trybie przedpłaconym ponosi nieproporcjonalnie wysoką karę w wysokości 1 500 zł za przeoczenie doładowania konta, w sytuacji w której ostatecznie opłata za przejazd została opłacona jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie; 8) art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy poprzez nałożenie dotkliwej sankcji finansowej, całkowicie nieproporcjonalnej do ewentualnej wagi i charakteru naruszenia, bowiem nałożono karę w wysokości 1 500 zł, która jest wielokrotnie wyższa od należności za przejazd, w sytuacji gdy przewoźnik nie ukrywał przejazdu przed administracją (nie uchylał się od płatności, nie próbował uniknąć płatności, a przejazd został zarejestrowany, opłata została naliczona i zapłacona), sam przepis wprost nie typizuje naruszenia polegającego na uiszczeniu opłaty w niewłaściwym trybie lub w niewłaściwy sposób, a jedynie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, zaś ta została przez Przedsiębiorcę uiszczona, a także z uwagi na to, że Przedsiębiorca został potraktowany przez organ w taki sam sposób jak podmiot, który uchyla się od uiszczenia opłaty przez brak zarejestrowania pojazdu, brak wyposażenia pojazdu w urządzenie do poboru opłaty, z czym w przedmiotowej sprawie nie sposób się zgodzić; 9) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania w sprawie, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie, w szczególności poprzez brak potraktowania przez organ wszystkich naruszeń (na Przedsiębiorcę nałożono kilka kar za naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej), tak jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, pomimo że kara ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania kilku kar pieniężnych, co uczynił organ w sprawach przedsiębiorcy (wyrok WSA z 21.03.2023 r. VI SA/Wa 905/22); 10) art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ doszedł do przekonania, iż nie może zastosować instytucji przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało brakiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, choć naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało przez Przedsiębiorcę usunięte, a więc gdy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa. Dalej Rzecznik wskazał, że popiera wniosek Strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie jest decyzja GITD z dnia [...] października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2023r. nakładającą na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, w związku z przejazdem po płatnym odcinku drogi krajowej w dniu [...] maja 2022 r. W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, stąd ustalony stan faktyczny przez organ stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Zdaniem Sądu, GITD oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił okoliczności faktyczne, które determinowały wniosek o zaistnieniu przesłanek do wymierzenia Skarżącemu kary za wykonanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W szczególności stan faktyczny został ustalony w oparciu dokument urzędowy w postaci protokołu z kontroli mobilnej z dnia [...] października 2022 r. Stanowi on istotny dowód w sprawie. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również - odmówić jego podpisania. Protokół z kontroli pojazdu stanowi dokument urzędowy, który na mocy art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Utrwalone protokołem czynności kontrolne odzwierciedlają przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Strona, chcąc obalić wiarygodność tego dokumentu urzędowego, jest zobowiązana do wskazania dowodu przeciwnego. Kierowca, który został w dniu [...] października 2022 r. poddany kontroli drogowej podpisał protokół kontroli drogowej bez uwag. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. co – zdaniem Skarżącego – wyraża się niedokonaniu przez organ ustaleń i niewskazaniu dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała (podobnie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 8a u.d.p. i art. 78 § 1 k.p.a. wskazany w piśmie Rzecznika). W aktach sprawy znajduje się dokument (k. 1, k. 2) z którego wynika, że w dniu [...] maja 2022 r. o godz. 11:12 miał miejsce przejazd pojazdem o nr rej. [...] po płatnym odcinku drogi krajowej [...] wymienionym w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. (pkt 13 lit. c) skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] – granica m. P. (obejmująca sekcję T. ul. [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) – T. ul. [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]). Powyższe koresponduje z historią przejazdów na k. 7 oraz z danymi wynikającymi z dokumentu pn. Raport transakcji konta/kontrola z którego wynika, że w dniu [...] maja 2022 r. stan konta był ujemny. Doładowanie konta przed datą przejazdu miało miejsce 17 maja 2022 r. o godz. 17:34 - zasilono rachunek kwotą 300 zł, a po stwierdzonym naruszeniu – w dniu 31 maja 2022 r. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika, że przejazd o którym mowa w decyzji nie pokrywa się z historią przejazdów. Nadmienić przy tym należy, że Skarżący co do zasady nie kwestionuje, że w dniu przejazdu brak było środków na koncie, a stan konta nie został uzupełniony w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Jak wynika z akt sprawy, doładowania konta powiązanego z pojazdem nastąpiło w dniu 31 maja 2022 r. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika, że w postępowaniu organ nie ustalił czy w dniu przejazdu system działał. Z dokumentu pn. "Raport transakcji konta /Kontrola" wynika, że w dniu [...] maja 2022 r. system działał, gdyż odnotowywał przejazd spornego pojazdu na różnych odcinkach. System odnotowywał także odpowiednio na tych odcinkach brak uiszczenia opłaty za przejazd z powodu braku środków (ujemnego stanu środków), przy czym stan ujemny środków zwiększał się wraz z kolejnymi przejechanymi odcinkami o kwotę odpowiadającą opłacie za ich pokonanie. Analiza wykazu przejazdów oraz opłat za poszczególne odcinki wskazuje, że godziny i minuty zarejestrowanych przejazdów odnoszą się do dłuższych, zwykle kilkukilometrowych odcinków. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że system e-TOLL działa na zasadzie technologii pozycjonowania satelitarnego – zgodnie z art. 13i ust. 3b zd. pierwsze u.d.p., dane geolokalizacyjne niezbędne do poboru opłaty elektronicznej, przekazywane z zainstalowanego w pojeździe urządzenia do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, obejmują współrzędne geograficzne dotyczące położenia pojazdu samochodowego, jego prędkość, datę i godzinę pozyskania tych współrzędnych, azymut środka transportu, błąd przekazywania danych satelitarnych. Pozwala to na przyjęcie, że na poszczególnych odcinkach, liczących po kilka kilometrów, dane co do godziny przejazdu z dokładnością co do minut odnosić się będą do tego momentu, w którym na danym odcinku dokonano pomiaru. Analiza wykazu przejazdów z dnia [...] maja 2022 r. nie budzi wątpliwości co do poprawności działania systemu. Sąd nie podzielił podnoszonych w skardze zarzutów odnośnie niewyjaśnienia przez organ, jaki był stan salda po przejeździe, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem że brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała. Zdaniem Sądu kwestia sposobu rozliczenia należności nie wpływa na ocenę zasadności nałożenia na Skarżącego kary. Kara ta została nałożona w związku z brakiem środków na koncie przedpłaconym. Późniejsze zasilenie konta środkami pozostaje bez wpływu na nałożenie kary. Skarżący prezentuje stanowisko, że fakt dokonania przejazdu bez opłaty powoduje po stronie organu powstanie należności, która może następnie zostać ściągnięta. Z treści art. 13k ust. 8a u.d.p. wprost wynika, że kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, szczególnie gdy nie służyły one wyjaśnieniu okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2539) – (załącznik ten został prawidłowy wskazany na stronie 4 decyzji zaskarżonej). Wedle § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Punkt 13 lit. c tego załącznika obejmuje drogę krajową nr [...] na odcinkach: skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] - granica m. P.. W art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. ustawodawca określił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Z kolei z art. 13ha ust. 1 u.d.p. wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 u.d.p. Rozporządzeniem tym jest ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1 500 zł - w pozostałych przypadkach. Z kolei z art. 13k ust. 4 u.d.p. wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi. Z art. 13k ust. 6 pkt 1 u.d.p. wynika natomiast, że na określonego adresata nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.d.p., który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, obie te przesłanki zostały spełnione. Jak już wyżej wskazano, odcinek drogi krajowej, po którym w dniu [...] maja 2022 r. poruszał się pojazd Skarżącego, został wymieniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Z treści art. 13n ust. 1 u.d.p. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. W sprawie naruszenie miało miejsce [...] maja 2022 r., a postępowanie zostało wszczęte przed upływem ww. terminu, o czym pismem z dnia 13 lutego 2023 r. Skarżący został zawiadomiony. Na gruncie tego przepisu znaczenie ma jedynie czynność wszczęcia postępowania. Natomiast doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nawet gdy następuje po upływie ww. terminu, nie stanowi naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z 16.03.2023 r. II GSK 150/20). Skarżący wskazał w skardze, że organ powinien w stosunku do niego odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu (zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na zawartą w piśmie z dnia 30 września 2021 r. deklarację Szefa Krajowej Administracji Skarbowej poprzestawania – w początkowym okresie funkcjonowania systemu e-TOLL – na pouczaniu kierowców, zamiast karania. W tym zakresie wskazać należy, że system e-TOLL zaczął obowiązywać od 1 października 2021 r., a systematycznie wprowadzany był wcześniej tj. od 1 czerwca 2021 r. Tymczasem sporny przejazd miał miejsce w dniu [...] maja 2022 r., a zatem kilka miesięcy później. W tej sytuacji trudno przyjąć, że przejazd miał miejsce w początkowym okresie stosowania systemu i uczenia się jego specyfiki, co miałoby usprawiedliwiać – w początkowym okresie funkcjonowania systemu – wyrozumiałość służb kontrolnych, polegającą na pouczaniu. Skarżący upatruje także naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w nieodstąpieniu przez organ od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej wskazując, że kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie było podstaw do zastosowania przepisów zawartych w dziale IVA k.p.a., odnoszących się do administracyjnych kar pieniężnych. W ustawie o drogach publicznych uregulowano kwestię wymiaru kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego (art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.) i przedawnienia kar pieniężnych (art. 13n u.d.p. w zw. z art. 189g § 2 k.p.a.). Co się zaś tyczy kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to Sąd podziela stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 189e k.p.a. lub art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nastąpiło wskutek siły wyższej. Natomiast zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Naruszenie obowiązku przez Skarżącego było ewidentne i nie można przyjąć, że waga tego naruszenia była znikoma. Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych, bez dopełnienia stosownego obowiązku uiszczenia opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. Naruszenia temu nie można zatem przypisać znikomej wagi. Nadto zauważyć trzeba, że kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest sztywna (art. 13k ust. 1 powołanej ustawy), a organ nie może jej miarkować. Mając na uwadze powyższe, również i zarzut sformułowany przez Rzecznika co do naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. nie podważa legalności decyzji zaskarżonej. Zdaniem Sądu, w świetle prawidłowo przyjętych ustaleń, GITD zasadnie zastosował art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, przejazd Skarżącego drogą krajową niewątpliwie podlegał opłacie elektronicznej, a obowiązek poniesienia tej opłaty spoczywał na Skarżącym jako użytkowniku pojazdu. Niedopełnienie zaś obowiązku jej uiszczenia jest zagrożone karą administracyjną, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Adresatem tej kary prawidłowo – stosownie do art. 13k ust. 4 u.d.p. – uczyniono Skarżącego, skoro użytkował pojazd w momencie przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej. GITD prawidłowo też wymierzył karę w wysokości 1 500 zł. Odnosząc się zaś do argumentów, że w sprawie doszło do kumulacji postępowań i kar oraz że wszystkie naruszenia objęte protokołem kontroli należy traktować jako naruszenie wieloczynowe, wyjaśnić trzeba, że w protokole kontroli stwierdzono cztery przejazdy - ten którego dotyczy kontrolowana decyzja, czyli z dnia [...] maja 2022 r., a także z dat: [...] października 2022 r., [...] sierpnia 2022 r. oraz z dnia [...] czerwca 2022 r. (tak: protokół z kontroli mobilnej z [...] października 2022 r.). Wskazane naruszenia polegające na przejeździe przez płatny odcinek drogi krajowej miały miejsce w relatywnie odległych od siebie datach. W ocenie Sądu ww. przejazdów nie można zakwalifikować jako naruszenie wieloczynowe. Kwestię kumulacji kar za przejazd bez opłaty rozstrzyga jednoznacznie przepis art. 13k ust. 6 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym na podmiot, o którym mowa w ust. 4, nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia, o których mowa w ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i ust. 2a-2d, dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby. Z treści tego przepisu wynika, że doba stanowi przyjęty przez ustawodawcę "okres rozliczeniowy" dla uznania, że mamy do czynienia z jednym naruszeniem. Prawidłowo zatem przyjął organ, że każdy przejazd pojazdu (wykonywany w różnych dniach i o różnych godzinach) po drodze płatnej z naruszeniem obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. stanowi odrębne zdarzenie (naruszenie), odrębną sprawę administracyjną. Natomiast z multiplikacją kar pieniężnych mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby na Stronę nałożono kary dwiema lub więcej decyzjami za naruszenie popełnione w tym samym dniu (tj. między godziną 0:00 a 24:00 danego dnia), dotyczące tego samego pojazdu. W konsekwencji, za nieuzasadniony Sąd uznał umotywowany zakazem kumulacji postępowań i kar oraz naruszeniem zasady proporcjonalności zarzut naruszenia art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE. W treści skargi Strona podniosła, że nie miała świadomości, iż zdarzały się momenty, w których konto przedpłacone miało stan ujemny. Wskazała także, że nie otrzymywała z systemu powiadomień o problemach w uiszczaniu opłat za przejazd płatnymi odcinkami dróg. Odnoszą się do powyższego wskazać należy, że to na podmiocie dokonującym przejazdu ciąży obowiązek zadbania, by przejazd był opłacony. Należyta, wynikająca z profesjonalnego charakteru działalności staranność i dbałość o sprostanie wynikającym z przepisów obowiązkom wymaga upewnienia się co do zasilenia konta w systemie e-TOLL odpowiednią kwotą. Zauważyć trzeba, że w sprawie mamy do czynienia z kontem przedpłaconym, a zatem takim, co do którego podmiot dokonujący przejazdu zapewnia "z góry" – przed tym przejazdem – środki na jego pokrycie. Nie ma sporu w sprawie, że Skarżący zasadniczo zasilał konto, jednakże w dłuższych odstępach czasu – przed naruszeniem miało to miejsce w dniu 17 maja 2022 r., a następne w dniu 31 maja 2022 r. Przy czym, jak wyjaśnił organ, a co jest zbieżne z twierdzeniami Strony, urządzenia służące do uiszczania opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL (OBU, ZSL, aplikacja mobilna) nie informują sygnałami dźwiękowymi i świetlnymi o pobraniu, bądź niepobraniu opłaty za przejazd, a także o niskim poziomie środków pieniężnych na koncie umowy użytkownika, jednakże właściciel pojazdu ma możliwość sprawdzenia, czy opłata za dany przejazd została uiszczona oraz jaki jest jej stan salda na koncie po zalogowaniu się na konto użytkownika w systemie e-TOLL. Oznacza to, że należycie dbający o swoje sprawy użytkownik – właściciel pojazdu ma możliwość stałego sprawdzania stanu środków na koncie i powinien z tej możliwości korzystać, monitorować stan konta, sprawdzać przed rozpoczęciem przejazdu, czy są one wystarczające na pokrycie opłaty, a w razie potrzeby – konto to zasilać tak, by na moment przejazdu był on opłacony. Brak w urządzeniach sygnałów komunikujących stan środków nie stanowi zatem usprawiedliwienia dla braku doładowywania konta środkami pieniężnymi i popełniania naruszeń. Odnosząc się szeroko przedstawianej przez Skarżącego argumentacji, zgodnie z którą opłata została zapłacona w wyniku ściągnięcia środków z konta natychmiast po jego doładowaniu, należy stwierdzić, że sposób uiszczenia opłaty elektronicznej jest reglamentowany prawnie i tylko o ile dojdzie do uiszczenia opłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa możliwe jest uznanie, że doszło do należytego wywiązania się z obowiązku jej zapłaty. O ile zatem nie doszło do uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaconym, istniała możliwość uchronienia się od nałożenia kary pieniężnej o ile opłata zostałaby uiszczona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu (art. 13k ust. 8a u.d.p.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zakończenia kontrolowanego przejazdu. Sąd nie podzielił także stanowiska skargi co do nieprawidłowej wykładni "opłaty za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE. Pojęcie to, zdaniem Strony oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji gdy zarejestrowano pojazd, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) to po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że opłata za przejazd w dniu [...] maja 2022 r. nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie powiązanym. Nadto w razie braku środków na koncie, zapłata może nastąpić tylko w ciągu 3 następnych dni od przejazdu, pod warunkiem, że nie doszło w tym czasie do kontroli wykonywanej przez GITD lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zatrzymaniu pojazdu na drodze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej (art. 13k ust. 8a u.t.d.). Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowanego w punkcie 3 petitum skargi (naruszenie art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.) wskazać należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, niezależnie od tego, jaka była przyczyna nieuiszczenia tej opłaty, czy wynikało to z braku zainstalowania w pojeździe urządzenia, czy z braku środków na koncie umowy użytkownika. Sankcja przewidziana jest zatem za nieuiszczenie opłaty, niezależnie od przyczyn, z jakich to nastąpiło. Każdorazowo podmiot decydując się na przejazd po drodze krajowej w systemie e-TOLL obowiązany jest zapewnić dokonanie za ten przejazd opłaty: najpierw rejestrując odpowiednie urządzenie, a następnie zapewniając środki na powiązanym z nim koncie. Powyższe zarzuty, zdaniem Sądu, stanowią zatem polemikę z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., który nie daje pola do różnicowania wysokości kary. Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika, by w sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na uiszczenie tej opłaty przez Skarżącego przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Jak już wskazano wyżej, opłata elektroniczna powinna być uiszczona w momencie przejazdu płatnym odcinkiem drogi publicznej z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 13k ust. 8a u.d.p. Skoro pojazd wykorzystywany przez Skarżącego wykonał przejazd po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej, to niewątpliwie naruszył obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Ewentualne późniejsze uiszczenie tej opłaty nie wpływa na ocenę, że w momencie przejazdu należna opłata nie została uiszczona. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu Rzecznika, wskazującego na naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku zasadami domniemania uczciwości przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – określonymi w art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek uiszczenia należnej opłaty elektronicznej jest podstawowym obowiązkiem nałożonym na korzystających z płatnych odcinków dróg publicznych. Na obowiązek ten składa się przy tym nie tylko wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie umożliwiające jej uiszczenie, ale niezbędne jest też zasilenie konta odpowiednimi środkami finansowymi pozwalającymi na jej automatyczne ściągnięcie. Skarżący zaniechał w tym zakresie należytej staranności. W następstwie tego nie uiścił opłaty w tym czasie, jak i w terminie 3 dni od przejazdu. Wspomniane wymagania, jakim powinien sprostać Skarżący wykonując działalność transportową nie zostały przez niego dochowane. Nie sposób zaś w takim przypadku przyjąć, że poniesienie odpowiedzialności administracyjnej z tytułu uchybienia przepisom prawa jest następstwem, które godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, bezstronność, proporcjonalność i równe traktowanie, skoro oczywistym pozostaje, że przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest zagrożony sankcją administracyjną. Każdy, naruszając ustawowy obowiązek winien liczyć się z konsekwencjami z tego wynikającymi. Przepisy mające zastosowanie w sprawie nie budzą też wątpliwości, stąd nie mogło również dojść do naruszenia art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że sankcja za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest nieproporcjonalna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd wskazuje, że kara administracyjna ma funkcję nie tylko kompensacyjną, ale i prewencyjną, zaś uiszczenie kary w wysokości 1 500 zł nie może być postrzegane jako nadmierne obciążenie podmiotu dopuszczającego się naruszenia (tym bardziej jeśli podmiot taki prowadzi działalność w zakresie transportu drogowego, a więc jest profesjonalistą, który powinien znać obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych i je przestrzegać). W konsekwencji za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Ponadto Sąd oddalił wniosek o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, ponieważ Sąd nie musi kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy spełniają wszystkie standardy. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w rozpoznawanej sprawie stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Charakter i funkcje sankcji pieniężnej, nakładanej w formie aktu administracyjnego, na podstawie przepisów prawa publicznego za naruszenie obowiązków administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. II GPS 1/16 przywołując liczne poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, w tym również wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych w tym zakresie. Sąd poglądy te podziela i nie uważa, aby skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE było niezbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W powyższym zakresie Sąd podzielił zatem zapatrywanie co do braku celowości wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do kwestii proporcjonalności regulacji dotyczących kary za przejazd bez opłaty, wyrażone w sprawach VI SA/Wa 3592/23 (wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2023 r.) oraz VI SA/Wa 5359/23 (wyrok WSA w Warszawie z 15.01.2024 r.). Sąd nie uwzględnił także wniosku dowodowego Strony o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, gdyż uznał, że nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie takich istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził. Przy czym Sądowi z urzędu wiadomymi jest, że w stosunku do Skarżącego zostały wydane trzy inne decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia wynikające z protokołu kontroli, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej. Natomiast pismo Sekretarza Stanu z dnia 30 września 2021 r. oraz nota obciążeniowa, jak już wyżej wyjaśniono, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Podsumowując, w ocenie Sądu żaden z zarzutów sformułowanych w treści skargi wniesionej przez Stronę oraz piśmie Rzecznika, złożonym w toku postępowania, nie podważał legalności decyzji zaskarżonej. Sad nie doszukał się także z urzędu takich naruszeń przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem decyzji zaskarżonej z obrotu prawnego. Z tego względu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.