VI SA/Wa 1481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej "u.t.d.") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]nakładającą na S. L. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] wniosek o zmianę licencji nr [...] udzielonej [...] sierpnia 2003 r. przez Prezydenta [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...]na numer [...]. Do wniosku skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanego przez wydział Działalności Gospodarczej i Spraw Obywatelskich Dzielnicy [...] o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W dniu [...] lipca 2011 r. Prezydent [...], powołując się na przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. - zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługujących jej prawach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wskazał, iż zgłoszenie zmian nastąpiło w ustawowym terminie, czego dowodem miałaby być kontrola przeprowadzona prze organ licencyjny w dniu [...] września 2008 r., która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezydent [...], działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. - decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący złożył w dniu [...] maja 2011 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń [...] wniosek o zmianę licencji z powodu zmiany numeru EDG. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzyskał informację, że zmiana numeru w EDG została udokumentowana zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Dokument został doręczony skarżącemu w sposób zastępczy w dniu [...] grudnia 2004 r. i z tą datą powstał dla niego obowiązek wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o zmianę treści licencji. Organ wskazał również, że na odwrocie licencji nr [...], której odbiór pokwitował skarżący w dniu [...] grudnia 2003 r. zawarte są pouczenia o podstawowych obowiązkach posiadacza licencji, w tym również o obowiązku zgłaszania w ciągu 14 dni, do organu, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. Organ stwierdził, iż skarżący, pomimo pouczenia o obowiązku wynikającym z tego artykułu ustawy, zaniechał zawiadomienia organu w wyznaczonym terminie o zaistniałej zmianie i nie może teraz skutecznie uchylić się od sankcji za jego niedopełnienie. Organ stwierdził ponadto, że zapis art. 95a u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym podniósł, że w dniu [...] września 2008 r. przeprowadzono u niego - jako przedsiębiorcy - kontrolę, która nie wykazała żadnej "niedociągłości", stąd jej wynik utwierdził skarżącego w przekonaniu, że dokumentacja spełnia wymogi określone w przepisach o transporcie drogowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, albowiem redakcja art. 95a ust. 1 u.t.d., wskazuje, że ma on charakter bezwzględny i nie daje organom administracji publicznej swobody decyzyjnej np. możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Organ odwoławczy stwierdził, że na odwrocie licencji, którą skarżący osobiście odebrał, znajdują się pouczenia o najważniejszych regulacjach oraz obowiązkach przedsiębiorcy. Organ wskazał, że do dnia 1 marca 2011 r. niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmian nie było obwarowane sankcją pieniężną, jednak po tym dniu, wszedł w życie przepis art. 95a ww. ustawy, zgodnie z którym pozostawanie w zwłoce przez przedsiębiorcę przez okres ponad 14 dni od dnia dokonania zmiany, nakłada na organ koncesyjny konieczność wymierzenia kary. Przedsiębiorca zgłosił zmianę dopiero w dniu [...] maja 2011 r., a więc z przekroczeniem okreslonego powyżej terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, ze pomyślny wynik kontroli przedsiebiorcy przeprowadzonej w 2008 r. nie zwalnia skarżącego z ustawowego obowiązku zgłaszania licencjonodawcy wszelkich zmian danych objetych licencją. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2013 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto wskazał, że bezspornnym jest, że przed wejściem w życiem w 2011 r. art. 95a u.t.d. organ na podstawie art. 15 tej ustawy, mógł udzielić ostrzeżenia i wezwać do usunięcia zaistniałych braków, wobec czego miał instrumenty do skutecznego działania i nie miał potrzeby wyczekiwania siedmiu lat na zapis art. 95a. Wobec powyższego, za niezrozumiałą skarżący uznał bezczynność organu w spornej materii, albowiem faktyczna zmiana danych nastąpiła w 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 3), kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d., pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona. Z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy. Zdaniem Sądu, podkreślić trzeba, że przepis art. 95a ust. 1 u.t.d., sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d., jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Powyższa ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu [...] grudnia 2004 r. (zmiana nastąpiła w dniu [...] grudnia 2004 r.). Na dzień ww. zgłoszenia zmiany, tj. [...] grudnia 2004 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. Nie budzi również jakichkolwiek wątpliwości, iż do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (vide: art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., który stanowi, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83). Powyższa sankcja została zresztą utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. Mając powyższe na uwadze, nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych jest "względniejsza" dla strony, niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Niewątpliwie termin 14-dniowy do zgłoszenia stosownej zmiany upłynął dla skarżącego już pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej cyt. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, iż karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w żaden sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że wzmiankowany przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W tym zakresie należy, zdaniem Sądu, ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy istotna jest data upływu terminu (vide: 14 dni na zgłoszenie zmiany), a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada lex retro non agit, w zakresie zakazu wprowadzania z mocą wsteczną karalności czynu dotychczas niezabronionego pod groźbą kary, ma charakter zasady konstytucyjnej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa i wyrażonej szczegółowo w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska związana jest także tą zasadą na podstawie norm prawa międzynarodowego (por. m.in. art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż na gruncie prawa karnego przyjmuje się zgodnie, że z zasadą lex retro non agit będzie sprzeczne zastosowanie wobec sprawcy przepisu wprowadzającego typ czynu zabronionego, który wszedł w życie po popełnieniu czynu, który w chwili jego popełnienia nie był czynem zabronionym, jak również przepisu, który przewiduje surowsze wobec sprawcy konsekwencje karnoprawne (zob. art. 4 § 1 Kodeksu karnego). Zasada lex retro non agit ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny). Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą, jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego). Warto w tym miejscu wskazać, jedynie na marginesie, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji. Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, że de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Omawiany przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ, który udzielił licencji, wobec skarżącego S. L. sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych), na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006, poz. 71). Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Według Sądu, interpretacja ta jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny prowadzi również do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej. Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje SKO w [...] oraz Prezydent [...], zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzając, że obie sporne decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.