VI SA/Wa 1492/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę W. G. (dalej też jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 2213, dalej jako "ustawa o ochronie"). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. skreślił W. G. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Uzyskał bowiem informację o toczącym się przeciwko stronie postępowaniu karnym o przestępstwo umyślne z art. 270 § 1 kk w zb. z art. 273 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Organ I instancji uznał, iż okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w odniesieniu do strony art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie. Regulacja ta ma bowiem charakter obligatoryjny, wiąże organy Policji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji obrazę prawa procesowego, tj. art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie strony, organ Policji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i niezasadnie skreślił go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz bezpodstawnie i dowolnie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji, w toku sprawy uzyskał akt oskarżenia z [...] grudnia 2017 r. przeciwko skarżącemu oskarżonemu o przestępstwo z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 273 kk w zw. z art. 11 § 2 kk oraz informację z Sądu Rejonowego w O. z [...] maja 2018 r., zgodnie z którą prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne nie zostało zakończone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji. Powołując się na art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie wskazał, że pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Wystarczy zatem, by przeciwko pracownikowi ochrony fizycznej wszczęto postępowanie karne o takie przestępstwo umyślne. Komendant Główny Policji podkreślił, że w niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką zakończenia postępowania było ustalenie, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Natomiast kwestia weryfikacji ustaleń toczącego się postępowania karnego i badania jego prawidłowości nie należy do kompetencji organu. Komendant Główny Policji podniósł, że nie rozstrzyga czy zasadnie przedstawiono osobie wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej zarzut popełnienia przestępstwa i czy jego kwalifikacja jest prawidłowo. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie czy zachodzą przesłanki do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej – w niniejszej sprawie przedmiotem dowodu była okoliczność czy przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne i takie w sprawie ustalenia zostały poczynione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 58 k.p.a., 59 k.p.a. zostały uznane przez organ za niezasadne, natomiast zgodnie z art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie decyzja podlega z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika nie istniał problem uchybienia terminu do złożenia wniosków dowodowych. W piśmie z [...] lutego 2018 r. pełnomocnik wniósł o udzielenie dodatkowego terminu/przywrócenie terminu do wniesienia wniosków dowodowych, w tym rozważenia możliwości przesłuchania strony i świadków. Organ podniósł, że złożenie wniosku dowodowego było możliwe w każdym czasie do chwili wydania decyzji, a decyzja w pierwszej instancji została wydana [...] kwietnia 2018 r. Natomiast w postanowieniu z [...] marca 2018 r. organ odmówił dopuszczenia wskazanego dowodu albowiem zebrany w sprawie materiał potwierdzał spełnienie ustawowych przesłanek skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 58, art. 59, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w mocy, gdy w niniejszej sprawie organ ten rażąco naruszył przepisy procedury poprzez bezzasadną i nieformalną "odmowę" przywrócenia terminu do złożenia wniosków dowodowych a przede wszystkim wbrew jednoznacznemu przepisowi kodeksu - nie zajęcie stanowiska w tej sprawie w formie postanowienia i zamknięcie tym samym możliwości skorzystania z przysługującej drogi odwoławczej (art. 59 k.p.a.); naruszenie tym samym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co skutkowało niewystarczającym wyjaśnieniem całości rozpatrywanej sprawy, nieuwzględnieniem wszystkich znanych organowi okoliczności dotyczących przedmiotu postępowania, czym organ dopuścił się naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – materiałów postępowania [...], stanowiących podstawę zaskarżanych decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący nie kwestionował, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się jeszcze postępowanie o czyn z art. 270 § 1 kk. Jednakże podkreślił, że w sprawie został skierowany wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 1 § 2 kk oraz 17 § 1 pkt 1 i 3 kk, wniosek ten został oparty przede wszystkim na tym, że brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu. Skarżący podkreślił, że nie jest skazany wyrokiem za popełnienie przestępstwa i przedstawił argumentacje dotyczącą sprawy karnej, opinii oraz bezzasadności przedstawionych zarzutów. Skarżący zarzucił organowi, że ten odmówił dopuszczenia z wnioskowanych dowodów i uznał, że zebrał materiał niezbędny do wydania decyzji. W ocenie skarżącego niezbędne było pozyskanie materiałów postępowania [...] oraz przesłuchanie w charakterze strony skarżącego oraz w charakterze świadka G. O.. Zdaniem skarżącego, bezzasadnie pozbawiono go możliwości odwołania się od decyzji o nieprzywróceniu terminu, gdyż stwierdzenie organu zgodnie z którym przeprowadzenie dalszych czynności dowodowych nie przyczyni się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a tylko bezzasadnie przedłuży czas prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, oznacza, że w istocie odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosków dowodowych . Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – materiałów postępowania [...]. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, że sprawa karna jeszcze się nie zakończyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem, Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa procesowego, jak również naruszenia prawa materialnego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie. Zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Natomiast w myśl art. 29 ust. 6 pkt 2 cytowanej ustawy pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-8, w art. 30 albo w art. 38b. Ustalenia organu dokonane w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Organ prawidłowo ustalił, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne o czyn z art. 270 § 1 kk w zb. z art. 273 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Dnia [...] listopada 2017 r. zostało skarżącemu ogłoszone postanowienie o przedstawieniu zarzutów (k. 57 akt administracyjnych), akt oskarżenia został sporządzony [...] grudnia 2017 r. i wraz z aktami sprawy przekazany Sądowi Rejonowemu w O.. Organ odwoławczy potwierdził fakt toczącego się wobec skarżącego postępowania karnego, przy piśmie z [...] maja 2018 r. został przez Sąd Rejonowy w O. przesłany akt oskarżenia wraz z informacją, że sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu. Powyższe ustalenia, były dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Podkreślenia wymaga, że dla celów odpowiedzialności administracyjnej w przypadku samego tylko wszczęcia postępowania karnego nie ma znaczenia zasada domniemania niewinności, albo przyznanie się do winy i umorzenie z tego tytułu postępowania karnego. Znaczenie prawnomaterialne ma wyłącznie okoliczność, iż w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie karne, w związku z zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 kk w zb. z art. 273 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ma charakter decyzji związanej i nie ma dla niej znaczenia złożenie wniosku o umorzenie postępowania karnego. Nie zmienia tej okoliczności także kwestionowanie przez skarżącego dokonanych w postępowaniu karnym ustaleń. Na dzień wydania decyzji istniała przesłanka obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony tj. było prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów Policji, nie stanowi o tym, by w sprawie doszło naruszenia przepisów prawa procesowego czy też materialnego. Podjęte w sprawie decyzje Sąd uznał za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Sąd jeszcze raz podkreśla, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie ma charakter obligatoryjny, a zatem organy Policji mają obowiązek skreślenia danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w każdym przypadku ujawnienia, że osoba ta należy do grupy osób wymienionych we wskazanej regulacji ustawowej. Ustawodawca nie przewidział możliwości, aby kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej, wobec którego zostało wszczęte postępowanie karne za przestępstwo umyślne (a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) nie została skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12). Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stwierdzić należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a. jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04 nie publ.). Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy zauważyć, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Podkreślić zatem należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (zob. NSA w wyroku z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06). Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), na które wskazuje skarżący lub których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi przeprowadzenia postępowania w sposób nieprawidłowy, czy też naruszenia art. 58 i 59 k.p.a. Skarżący nie został pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych, natomiast postanowienie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia wnioskowanych dowodów zostało wydane w oparciu o art. 78 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący wnioskował o przesłuchanie jego oraz świadka w celu wyjaśnienia okoliczności podrobienia podpisów. Organ zasadnie uznał, że okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż wydając decyzję o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wystarczające jest ustalenie faktu toczącego się postępowania karnego, co też zostało przez organy Policji w niniejszej sprawie poczynione. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, ustalając, że została spełniona przesłanka skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wydały w sprawie rozstrzygnięcie, które zostało w sposób należyty uzasadnione. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.