VI SA/Wa 1496/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Pomianowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. W. kwotę 216 zł /dwieście szesnaście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5400 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] września 2003r. o na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] Inspektorzy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skontrolowali pojazd 5 osiowy - ciągnik z naczepą, należący do P. W. przewożący węgiel, prowadzony przez kierowcę B. R. Jak wynika z protokołu kontroli inspektorzy dokonali ważenia pojazdu sześcioma przenośnymi wagami do pomiarów statycznych. W wyniku ważenia stwierdzili, że nacisk na drugą oś wynosił 113,40 kN, co dawało przekroczenie dopuszczalnej normy /100 kN/ o 13,40 kN, nacisk na czwartą oś wynosił 83,58 kN co dawało przekroczenie dopuszczalnego nacisku /65 kN/ o 18,58 kN, a nacisk na piątą oś wynosił 71,61 kN co dawało przekroczenie dopuszczalnego nacisku /65 kN/ o 6,61 kN. Masa pojazdu i naciski na pozostałe osie mieściły się w granicach dopuszczalnych norm. W protokole znajduje się oświadczenie kierowcy, że w czasie ważenia przy użyciu wag do pomiarów statycznych pod wszystkimi kołami pojazdu będą podłożone wagi lub wagi i podkładki wyrównawcze, odczytu wskazań przyrządów pomiarowych wag dokonano w jego obecności, udostępniono do wglądu legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, świadectwa legalizacji wag oraz protokół pomiaru pochyłości terenu. Kierowca pojazdu podpisał protokół bez uwag. Po wszczęciu postępowania o nałożenie kary pieniężnej kierowca pojazdu złożył oświadczenie z dnia [...] grudnia 2003r. , że miejsce ważenia nie było ogrodzone, monitorowane ani zabezpieczone i znajdowało się na ruchliwym parkingu i nie okazano mu żadnych dokumentów dotyczących właściwego wypoziomowania miejsca pomiaru. Pomiar odbywał się dwuetapowo: najpierw pomiar II, IV i V osi zespołu a następnie I i II osi. Przyczyną takiego ważenia była niewystarczająca ilość wag przenośnych. Brakujące wagi były zastąpione przez gumowe podkłady. Prób ważenia dokonywano wielokrotnie, gdyż wagi i podkłady przemieszczały się w trakcie najazdu i gwałtownego hamowania a kontrolerzy nogami przesuwali je na właściwe pozycje. Skarżący złożył pismo, w którym kwestionował prawidłowość ważenia. Podważał w szczególności przeprowadzanie ważenia "na raty dwuetapowo oraz użycie podkładek gumowych zamiast brakujących wag. Kwestionował również przystosowanie miejsca pomiaru do ważenia a w szczególności jego wypoziomowanie i zabezpieczenie. Podnosił także, że wynik pomiaru, z którego wynika, że nacisk na drugą oś jest prawie dwukrotnie większy niż na pierwszą jest nieprawdopodobny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na P. W. karę pieniężną w wysokości 5.400,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 13 ust.2a i 2b, art.18a ust.5 i art.20 p.8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz lp.tabeli 5p.1 lit.b, lp.5 p.3 lit.b, lp.5 p.3 lit.d załącznika do tej ustawy a także § 4 ust.1, § 5 ust.5 p.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 32 z 2003r. poz. 262) w związku z art.64 ust.1ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 58 z 2003r. poz.515/ i art.104 § 1 KPA. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki ważenia przeprowadzonego podczas kontroli w dniu [...] września 2003r i stwierdzone wówczas przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiące podstawę naliczenia kary. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę organ wskazał, że umieszczenie podkładek zamiast wag jest "jak najbardziej prawidłowe i konieczne, aby wyrównać poziom poszczególnych osi". Przebieg kontroli potwierdzili inspektorzy a kierowca nie wniósł uwag, wagi miały świadectwo legalizacji, a prawidłowość przygotowania podłoża została potwierdzona w protokole z pomiaru pochylenia terenu przez uprawnionego geodetę, kierowcy udostępniono do wglądu dokumenty dotyczące prawidłowości terenu i legalizacji wag. Ukarany P. W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Kwestionował nadal sposób ważenia "na raty" i z użyciem podkładek. Podnosił, że rzetelność takiego pomiaru jest niemożliwa, gdyż guma ma odmienną strukturę od wag przenośnych, a jej miękkość zmienia się np. w zależności od temperatury. Kwestionował prawidłowe przygotowanie miejsca ważenia oraz wynik ważenia. Wskazywał, że np. pomiar wysokości pojazdu zawierał błąd: wg kontrolujących 3,59 m zaś w rzeczywistości wynosi 3,70m. Skoro kontrolerzy mogli zrobić błąd w pomiarze długości, to mogli też zrobić błąd w ważeniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004r. powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA w związku z art.127 § 3 i art.5 § 2 i 3 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo tj. zgodnie z przepisami cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002r. w sprawie kontroli ruchu drogowego /Dz.U. nr 14 z 2002r. poz.144/ a tę prawidłowość potwierdzili swymi podpisami kontrolerzy i kierowca. Użyto wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających świadectwa legalizacji, które to wagi spełniały wymagania z zarządzenia nr 40 Prezesa GUM z dnia 23 grudnia 1994r. zawierającego Przepisy metrologiczne o wagach nieautomatycznych klasy dokładności 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 10 poz.26 i nr 5 z 2000r. poz.31/. Prawidłowość przygotowania podłoża wynikała z protokołu pomiaru pochylenia terenu. Organ poinformował również, że stanowisko ważenia odpowiada wymogom określonym w warunkach technicznych użytkowania zastosowanych do kontroli wag typu SA W 10 C i SA W 10 A. Organ wyjaśnił też sposób funkcjonowania wag SA W 10 C i wskazał, że jakakolwiek nieprawidłowość przy automatycznych, co 10 sekundowych kontrolach jest niemożliwa. Odnośnie zastosowania podkładek organ wyjaśnił, że je stosuje zamiast wag a ich wysokość nie ulega zmianie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W. żądając uchylenia decyzji, umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł argumenty jak w odwołaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wszelkie wątpliwości podniesione przez stronę zostały wyjaśnione w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270, dalej zwane p.p.s.a./ Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Zasadniczym elementem materiału dowodowego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest protokół kontroli pojazdu. Protokół ten powinien odpowiadać wymogom art. 68 KPA tzn. powinno z niego wynikać kto, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Dla realizacji tych wymogów wynikających z KPA protokół kontroli powinien więc zawierać informację kto i gdzie dokonał kontroli oraz w jaki sposób była ona przeprowadzona. Ponieważ elementem najważniejszym kontroli o jakiej mowa jest ważenie pojazdu protokół powinien wyraźnie wskazywać w jaki sposób przeprowadzone zostało ważenie, przy użyciu jakich wag, a załącznikiem do protokołu powinny być kopie świadectw legalizacyjnych wag użytych do ważenia i protokół pomiaru pochyłości terenu. W sprawie niniejszej z protokołu wynika, że ważenia dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych ze wskazaniem ich numerów fabrycznych. Świadectw legalizacji wag, na które wielokrotnie powołuje się organ i protokołu pomiaru pochyłości terenu w aktach nie ma. Z protokołu kontroli nie wynika sposób ważenia a w szczególności brak informacji ile podkładek podłożono pod koła zamiast wag, pod które koła je podłożono, dlaczego się nimi posłużono i czy praktyka taka jest dopuszczalna, a jeśli tak to z czego to wynika i jak wpływa na wynik ważenia. Jak wynika z oświadczenia kierowcy złożonego po kontroli i pisma skarżącego wniesionego jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie sposób ważenia budził poważne zastrzeżenia kontrolowanego. Skarżący miał wątpliwość zarówno co do prawidłowego zorganizowania stanowiska kontroli jak i co do procedury ważenia. W szczególności, zdaniem skarżącego, nieprawidłowe było użycie gumowych podkładek zamiast wag, potrącanie ich nogami przez kontrolerów i ważenie pojazdu etapami. Takie działanie w ocenie skarżącego musiało prowadzić do zafałszowania wyniku ważenia. Do wątpliwości tych organ w pierwszej decyzji w ogóle się nie ustosunkował. Nie przedstawił świadectwa legalizacji wag ani protokołu pomiaru terenu, nie wyjaśnił też sposobu ważenia i podstawy prawnej zastosowanej procedury. Mimo dalszego podnoszenia tych samych wątpliwości przez skarżącego w odwołaniu druga decyzja również ich nie wyjaśniła. Organ podał w jej uzasadnieniu jakiego typu wag używano do ważenia i wskazał, że nie mogło dojść do nieprawidłowości z uwagi na automatyczny test parametrów wag, który sprawia, że sprawność wag jest stale kontrolowana. Pozostała zupełnie niewyjaśniona zasadnicza kwestia użycia podkładek zamiast wag oraz ważenia "na raty". Organ ograniczył się do stwierdzenia, że koła pod którymi nie ma wag znajdują się na podkładkach o wysokości równej wysokości wagi a ich wysokość nie ulega zmianie w czasie ważenia. W ocenie Sądu takie postępowanie organu jest wadliwe. Procedura ważenia, której wynik jest podstawą wymierzenia podmiotowi kary pieniężnej, nie może być dowolna. Tymczasem organ nie wskazał na podstawie jakich przepisów odbywało się ważenie przenośnymi wagami do pomiarów statycznych. Sąd zwraca uwagę, że powołane przez organ zarządzenie nr 40 Prezesa GUM z 23 grudnia 1994r. po wejściu w życie Konstytucji RP, w świetle jej art.87 ust.1, przestało być prawem powszechnie obowiązującym i powoływanie się na nie w decyzji wydawanej w marcu 2004r. jest bezpodstawne. Zaznaczyć należy, że 1 stycznia 2003r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 11 maja 2001r. prawo o miarach /Dz.U. nr 63 z 2001r. poz. 636 z późniejszymi zmianami/. Kontrola i ważenie pojazdu odbywały się już pod rządami nowej ustawy. Ustawa ta w art. 9 przewiduje wydanie przez ministra właściwego do spraw gospodarki rozporządzenia regulującego wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu zostało wydane dopiero 10 lutego 2004r. /Dz.U. nr 35 z 2004r. poz. 316/ i weszło w życie 13 marca 2004r. a rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 października 2003r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne weszło w życie 12 listopada 2003r. a więc prawie dwa miesiące po kontroli. Oba rozporządzenia ustanawiają bardzo precyzyjne warunki stawiane wagom i precyzują sposoby ważenia z uwzględnieniem różnych czynników mogących zakłócić prawidłowy pomiar. Jednak w dacie dokonywania pomiarów w sprawie niniejszej, żadnego ze wskazanych rozporządzeń jeszcze nie było. Nie było także rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art.8 "starej" ustawy o miarach z dnia 3 kwietnia 1993r. /Dz.U. nr 55 z 1993r. poz.248/ bowiem nie zostały one nigdy wydane. W tym stanie rzeczy wymaga rozważenia czy w ogóle wolno było przeprowadzać ważenie przy braku starych i nowych rozporządzeń wykonawczych do ustawy o miarach. W dwóch prawomocnych wyrokach /z dnia 20 kwietnia 2004r. sygn. akt 3 II SA/Lu 1458/2003 i z dnia 23 kwietnia 2004r. sygn. akt 3 II SA/Lu 1402/2003/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych do czasu wydania rozporządzeń wykonawczych przewidzianych art. 9 p.3 ustawy o miarach są przepisami martwymi i nie mogą być stosowane. W ocenie tego Sądu w sprawie niniejszej po 1 stycznia 2003r. tj. po wejściu w życie "nowego" prawa o miarach istnienie rozporządzeń wykonawczych regulujących wagi i ważenie było już ustawową koniecznością i dokonywanie ważenia mimo ich braku było dotknięte dowolnością. W sprawie niniejszej Sąd zważył, że przebieg kontroli nie był uregulowany żadnymi przepisami a organ w żaden sposób nie wykazał, że mimo braku przepisów kontrola była przeprowadzona rzetelnie a jej wynik był prawidłowy. W aktach brak w szczególności jakiejkolwiek opinii biegłego czy instytutu zajmującego się sprawami motoryzacji, z której wynikałaby dopuszczalność zastąpienia przy ważeniu pojazdów brakujących wag podkładkami gumowymi i dokonywania ważenia pojazdów członowych etapami. W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy należy uznać, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego zgodnie z wymogami art.7 KPA, z naruszeniem art. 75 KPA nie dopuścił wszystkich dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał wyczerpująco i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgodnie z art.77 § 1 KPA. Uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów art.107 § 3 KPA bowiem nie wiadomo na jakiej postawie prawnej odbywało się ważenie i dlaczego, mimo niewyjaśnionych wątpliwości strony co do sposobu ważenia, organ uznał, że wyniki ważenia są właściwe a nadmierne obciążenia osi udowodnione. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit.a i lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. a o niewykonywaniu uchylonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.