VI SA/Wa 1498/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Apl. prok. Anna Młynarczyk - Zalewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu 11 września 2003 r na drodze krajowej nr [...], do kontroli drogowej został zatrzymany pojazd [...] numer rejestracyjny [...] kierowany przez A. G. Kierowca wskazał, że właścicielem pojazdu jest Z. G. zam D. W trakcie kontroli stwierdzono, że został przekroczony dopuszczalny nacisk II osi pojazdu na drogę o 5,75 kN. Protokół został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Zawiadomieniem datowanym na 17 listopada 2003r. poinformowano Z. G. o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. numer [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 13 ust 2 a i 2 b załącznika do ustawy l.p.tabeli 5 pkt1 lit.b, art. 18 a,ust 5 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 71, poz.838 z póz. zm), w zw z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.Dz.U. z 2003r. Nr.58, poz.515 z póz. zm.)oraz § 4 ust.1 , § 5 ust.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz.U.z 2003r., Nr.32, poz.262) i art. 104 § 1 k.p.a., obciążył Z. G. karą pieniężną w wysokości 1560 złotych za przejazd pojazdem w którym został przekroczony dopuszczalny nacisk II osi pojazdu na drogę o 5,75 kN. W dniu 23 lutego 2003r. (data wpływu do organu) Z. G., działając w imieniu własnym , jako wspólnik spółki cywilnej "D." z siedzibą w K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na to, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej ponieważ przepis art. 13 ust. 2a i 2b Ustawy o drogach publicznych w dacie wydawania decyzji nie obowiązywał albowiem został usunięty Ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i nie obowiązuje od 24 listopada 2004r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. numer [...] organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 w zw. art. 127 § 3 i art. 5 §2 pkt.4 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył motywy decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz podniósł, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. weszła w życie w dniu 9 grudnia 2003r., co wynika z z art. 13 ustawy. W skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. podtrzymał zarzuty wobec w/w decyzji sformułowane w odwołaniu(k. 2 akt sądowych) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z chwilą doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj 24 listopada 2004r. a art. 13 g znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, który uchylał dotychczasowy art.13 ust 2 a i 2 b ustawy o drogach publicznych wszedł w życie 9 grudnia 2003 r. zgodnie z treścią art.10 ustawy nowelizującej (k.5-7 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005r. nikt się nie stawił Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U Nr 153 poz 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz 1270- dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącego argumenty w przedmiocie zmiany przepisów Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych mają istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, gdyż sprawa obejmuje okres obowiązywania w/w ustawy w starym i nowym brzmieniu. Ustawa z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 03 Nr 200, poz.1953 ze zm., zwana dalej: ustawą zmieniającą), została opublikowana (a zatem ogłoszona) w Dzienniku Ustaw z dnia 24 listopada 2003r. Art.1 tejże ustawy zmienił między innymi przepisy Ustawy o drogach publicznych. W artykule 1 punkt 15 ustawy zmieniającej, zmiana przepisów polegała na tym, że po art.13b) zmienionych przepisów Ustawy o drogach publicznych dodano art. 13c) do 13g). Art.13 g) zmienionej Ustawy o drogach publicznych dotyczy warunków nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych oraz wskazuje, że wysokość kar określa załącznik numer 2 do zmienionej Ustawy Zgodnie z treścią art. 10 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do treści art. 13 ustawy zmieniającej, znowelizowana Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia za wyjątkiem art. 1 pkt 13-15, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia tj 24 listopada 2003r. Jak z powyższego wynika, rozważania organu zawarte w odpowiedzi na skargę a dotyczące kwestii obowiązywania zmienionych przepisów uznać należy za nietrafne. W sprawach wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy, poczynając od dnia 24 listopada 2003r. w przedmiocie wysokości kar należy mieć na uwadze zarówno przepisy dotychczasowe jak i ustawy obowiązującej w dacie wydawania decyzji a zastosowanie konkretnego przepisu oraz wysokość zastosowanej kary wyczerpująco uzasadnić w motywach decyzji, co wynika z treści art. 7, 77 i 107 §1 k.p.a. Sąd nie podziela również poglądu organu, że w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne zostało wszczęte dopiero w momencie doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co prawda nie rozstrzygają sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu ale mając na uwadze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na gruncie art. 61 k.p.a., przyjąć należy, że za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (np. postanowienie NSA z 4 marca 1981r. SA654/81, ONSA 1981/1/15, wyrok NSA z dnia 26.10.1999r. II SA 7955/98 Lex 43944, wyrok NSA z 6 .01.1998r. III SA 1415/96 Lex 44756). Poza sporem jest, że pierwszą czynnością urzędową w sprawie niniejszej była kontrola przeprowadzona w dniu 11 września 2003r., o której zawiadomiono stronę pismem z dnia 17.11.2003r. Przedstawione wyżej okoliczności są, jak wskazano wyżej, istotne, ale nie one legły u podstaw uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. Uchylenie w/w decyzji nastąpiło z powodu nie wyjaśnienia przez organ, w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest stroną postępowania. Ja wynika z nadesłanych akt administracyjnych, w punkcie 5 d) protokołu kontroli z dnia 11 września 2003r. wpisano dane właściciela pojazdu tj. Z. G. zamieszkałego w D., bez wskazania czy osoba ta prowadzi działalność gospodarczą a jeżeli tak, to w jakiej formie. Informacji powyższych udzielał kontrolującym, jak wynika z przedmiotowego protokołu, kierujący pojazdem - pan A. G. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] zostały skierowane do osoby fizycznej tj. Z. G. Tymczasem we wniosku z dnia 16 lutego 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. G. wskazał, że składa odwołanie w imieniu własnym, jako wspólnik spółki cywilnej "D." z siedzibą w K. Jednocześnie w piśmie tym, odwołujący się podaje nazwę firmy: PPHU "D."- K. ul [...]. Kierownik Rejonu Dróg Krajowych odnotował ten fakt w piśmie przewodnim z dnia 25 lutego 2004r. skierowanym do Generalnej dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K., przy którym przesłano odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2004r. numer [...]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że spółka cywilna nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie może być zatem adresatem decyzji administracyjnej, natomiast podmiotami praw i obowiązków w stosunkach w których występuje spółka cywilna są wspólnicy. Ustalenie wspólników spółki cywilnej może nastąpić przez zobowiązanie znanego organowi wspólnika do złożenia stosownych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy pominął zupełnie powyższą kwestię i wydał w dniu [...] kwietnia 2004r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą w dalszym ciągu skierował do Z. G. Należy przy tym zauważyć, że w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dwie koperty przesyłek poleconych skierowanych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nadanych w K. w dniach: 02 kwietnia 2004r. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo- Usługowe "D." spółka cywilna, K. ul [...] (przesyłka polecona numer [...]) oraz 08 kwietnia 2004 r przez "D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą jak wyżej (przesyłka polecona numer [...]). Jak wynika z zestawienia dat otrzymania przez odwołującego się, wezwania do nadesłania organowi kopii potwierdzenia nadania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (postanowienie [...] z dnia [...].03.2004r.) co nastąpiło 29 marca 2004r., wydaje się , że przesyłka polecona nr [...] związana jest z wykonaniem przez Z. G. tego obowiązku. Z nadesłanych akt administracyjnych, jeżeli są kompletne, nie wynika natomiast, czego dotyczyła korespondencja przesłana do organu w tej sprawie, listem poleconym numer [...], a jak wspomniano wyżej, na przesyłce tej widnieje nazwa firmy "D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Godzi się przy tym zauważyć, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma przymiot strony w rozumieniu wspomnianego art. 28 k.p.a. a więc może być adresatem decyzji. Ponieważ wskazane wyżej kwestie zaistniały na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. organ miał obowiązek zwrócić na to uwagę i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Na organie administracji państwowej ciąży bowiem obowiązek ustalenia z urzędu kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek a zatem to organ musi ustalić zarówno adresata decyzji jak i wszystkie osoby zainteresowane. Wszczynając postępowanie czy to z urzędu – jak w sprawie niniejszej, czy to na wniosek strony, organ obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić -w sposób nie budzący wątpliwości - adresata decyzji, oraz ewentualnych uczestników postępowania, których należy zawiadomić o wszczęciu postępowania(art.10 §1 k.p.a., 61 § 4 k.p.a.). Wydana decyzja powinna zawierać szczegółowe, zgodne z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, w którym należy również wyjaśnić czy, a jeżeli tak to jakie znaczenie w przedmiotowej sprawie miała zmiana przepisów Ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należało obydwie decyzje uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit.c) p.p.s.a, natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzić, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.