VI SA/Wa 1499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w "(...)" (dalej: "Prokurator", "Skarżący") jest uchwała Nr "(...)"z "(...)" czerwca 2018 r. Rady Gminy "(...)"wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.t.p.a.) w związku art.18 ust. 2 pkt. 15, art 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z póżn. zm. ). W zaskarżonej uchwale unormowano zasady usytuowania na terenie Gminy "(...)"miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowiąc, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od przedszkola, szkoły podstawowej, gimnazjum, kościołów, kaplic, punktów, katechetycznych i cmentarzy. Odległość o której tu mowa mierzona jest od drzwi wejściowych miejsca sprzedaży do granicy działki na której znajduje obiekt chroniony. Odległość ta mierzona jest ulicami bądź wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych. Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 100 m od obiektu chronionego jeżeli drzwi wejściowe miejsca sprzedaży są widoczne z okien obiektu chronionego, z wyłączeniem czasowego braku widoczności spowodowanego drzewami i krzewami liściastymi. Odległość ta mierzona jest w linii prostej od drzwi wejściowych miejsca sprzedaży do rogu budynku obiektu chronionego. Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy "(...)"z "(...)"czerwca 2018 r., w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., polegające na ustaleniu zbyt małej odległości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w § 1 ust. 1 uchwały oraz sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 1 ust. 2, ust. 3, ust. 4 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zakwestionowana regulacja jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady te powinny być precyzyjne. Tymczasem wskazane przepisy prawa miejscowego są wysoce nieprecyzyjne, niekonkretne, niespójne, a na etapie wykonywania prawa pozwalają na całkowitą dowolność stosowania, mogącą prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy. Skarżący zauważył, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołał się na wyroki WSA w Lublinie z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 245/12, WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy "(...)"w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 50 metrów, jest odległością za małą, w świetle celów określonych w u.w.t.p.a. Jeżeli ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom, które nie są postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Zdaniem Prokuratora, również określone w uchwale zasady mierzenia w/w odległości nie są wystarczająco jasne i precyzyjne, co może stanowić źródło istotnych rozbieżności interpretacyjnych oraz wielu naruszeń. Niejednokrotnie odległość pomiędzy wskazanymi punktami będzie mniejsza niż 50 metrów, jednak po doliczeniu ciągów komunikacyjnych, które należy pokonać aby dotrzeć do celu, wyniesie ona więcej niż 50 metrów. Niejednoznaczne określenie tej odległości od miejsc chronionych, sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy. Może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Prokurator wskazał, że dziwi też zastrzeżenie, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 100 m od obiektu chronionego jeżeli drzwi wejściowe miejsca sprzedaży są widoczne z okien obiektu chronionego, z wyłączeniem czasowego braku widoczności spowodowanego drzewami i krzewami liściastymi. Zastanawiające jest bowiem zdaniem Prokuratora, co w sytuacji, gdy z okien obiektu chronionego są widoczne nie drzwi, a ściany boczne lub tylna punktu sprzedaży, a z okna będą widoczni ludzie zaopatrujący się w alkohol i nierzadko też spożywający go, mimo iż nie ma tam miejsca do tego przeznaczonego, np. za sklepem. Zdaniem Skarżącego, odległość 100 metrów pomiędzy punktami sprzedaży podawania napojów alkoholowych powinna być zasadą w każdym przypadku. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019r, sygn. akt III SA/Kr 182/19, Prokurator wskazał, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (tak m.in. NSA w wyroku z 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Pomocna w ustalaniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych może być, jak wskazał Prokurator, treść art. 2(1) ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a., zawierająca definicję najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem Prokuratora uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy "(...)". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy "(...)"wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży", należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. II GSK 497/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych, niewątpliwie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać zarówno z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, jak i z preambuły ustawy akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 - 2 ustawy (podobnie: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Co do zasady, obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogranicza swobodę gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o tyle, że tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Innymi słowy, jeśli cel jest wprost wytyczony przez ustawę, a podmiot realizujący go wykonuje działania, które nie zmierzają do realizacji tego celu, to wówczas można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają zarówno celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 u.w.t.p.a. Zgodnie z art. 1 u.w.t.p.a., organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 4(1) u.w.t.p.a., prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Określona w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., kompetencja rady gminy do ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych służyć ma realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Należy jednak zauważyć, że skoro ograniczanie spożycia alkoholu, to zadanie własne gminy, jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4(1) ust. 3 u.w.t.p.a.). Słusznie zatem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 10 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1507/19, że prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się do działania rady gminy w zakresie określania w drodze uchwały (zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy), zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż bowiem napojów alkoholowych wymaga indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a.), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a.). Z powyższego wynika, że uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest aktem abstrakcyjnym (niekonkretnym), bo odnoszącym się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Oznacza to, że określone przez radę gminy same zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Wymagają bowiem konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Dodać też należy, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w przywołanym wyroku z 10 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1507/19, że jednostki samorządowe stanowiące prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). W tym sensie istotne jest to, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - znalazły się zasady ustalające zarówno odległości, jak i sposoby ich mierzenia pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań, znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14 u.w.t.p.a.). Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami - ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu, radzie gminy, tu: Radzie Gminy "(...)". Oznacza to, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek ani wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12, to granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, poza celami ustawy, wyznaczają zasady konstytucyjne. Wśród nich są: samodzielność samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienie prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle ww. zasad ustawy zasadniczej oraz treści art. 12 u.w.t.p.a., trudno jest zakwestionować legalność zaskarżonej uchwały, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży, niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu. W ocenie Sądu, Skarżący podnosząc w skardze zarzuty nie wykazał w żaden sposób, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów ocenianą wyłącznie na podstawie ustalonej odległości 50 i 100 m od punktów sprzedaży do obiektów uznanych przez gminę za chronione oraz ustalonymi zasadami odmierzania tej odległości. Zarzut Prokuratora, co do braku realizacji celów ustawy, który ma skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, powinien być skonkretyzowany, zindywidualizowany do okoliczności niniejszej sprawy administracyjnej. W szczególności należałoby wykazać, że ustalenie w tym mieście odległości nie mniejszej niż 50 i 100 m oraz sposób odmierzania tych odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym dla realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas można byłoby rozważać, czy zaskarżona uchwała narusza art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "naruszenie" to wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenia prawa. Skarga natomiast zawiera ogólne zarzuty naruszenia prawa, a w szczególności - bez odniesienia do stanu faktycznego, jaki ma miejsce w tej konkretnej gminie, a który uzasadniałby rację Prokuratora i skutecznie podważył zakres zaskarżonej regulacji. Także wykorzystane w skardze, obszernie cytowane orzecznictwo winno być adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tymczasem trudno stwierdzić adekwatność tego orzecznictwa do okoliczności niniejszej sprawy, skoro stan faktyczny obejmuje jedynie treść uchwały, bez odniesienia do warunków miasta dla którego mieszkańców została podjęta. Oznacza to, że brak jest możliwości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego, której naruszenie zostało wytknięte. Z tych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała, uwzględnia nadrzędny cel, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol, poprzez dostatecznie precyzyjne wprowadzenie możliwości zmierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i obiektów chronionych. Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutu Skarżącego, że określony w zaskarżonej uchwale sposób mierzenia odległości jest niejasny, nieprecyzyjny. Tak sformułowany zarzut jest zbyt ogólny w sytuacji, gdy w istocie, określony w uchwale sposób mierzenia odległości podlega ustaleniu. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), orzekła jak w sentencji.