VI SA/Wa 15/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi L. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych niewłaściwej jakości handlowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1059 ze zm.) oraz art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1604 ze zm.; dalej: "ustawa o jakości handlowej"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] (dalej: "WIIH", "organ I instancji") z [...] lipca 2016 r. znak [...] wymierzającą L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 655,80 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii niewłaściwej jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych o łącznej wartości 218,60 zł. Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] czerwca 2015 r. do [...] lipca 2015 r. przez inspektorów WIH w sklepie "L." zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], należącym w dacie kontroli do L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J., pobrano do badań laboratoryjnych próbki następujących produktów: pasztetu wieprzowego z żurawiną [...] a' 150 g, z partii o wartości 17,91 zł, wyprodukowanego przez [...] nam. [...], [...], [...], oznaczonego terminem przydatności do spożycia i nr partii produkcyjnej: "08.08.2015", szynki praskiej [...] a" 100 g, z partii o wartości 200,69 zł, wyprodukowanej przez [...], [...], [...], oznaczonej terminem przydatności do spożycia: "10.07.2015" oraz nr partii produkcyjnej: "[...]". Powyższe czynności udokumentowano w protokole kontroli z [...] lipca 2015 r. oraz w protokołach pobrania próbki produktu nr [...] (pasztet z żurawiną) oraz nr [...] (szynka praska) z 26 czerwca 2015 r. Jednocześnie z tych samych partii i w tych samych ilościach pobrano, zabezpieczono i przekazano kontrolowanemu w celu przechowania, próbki kontrolne ww. produktów (protokół kontroli i protokoły pobrania próbek – w aktach administracyjnych sprawy). W wyniku badań przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] stwierdzono: • w pasztecie z żurawiną - obecność niedeklarowanego w składzie drobiu (metoda badawcza [...], sprawozdanie z badań nr [...] z 8 lipca 2015 r. – w aktach administracyjnych sprawy), • w szynce praskiej - obecność niedeklarowanych w składzie karagenów (metoda badawcza PB-30/PAK/LP wyd. 1), sprawozdanie z badań nr [...] z 13 lipca 2015 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Przy pismach z 10 i 15 lipca 2015 r. przekazano L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. wyniki powyższych badań oraz poinformowano o prawie do złożenia wniosku o przebadanie próbek kontrolnych, jednakże ww. spółka zrezygnowała z prawa do przebadania próbek kontrolnych ww. produktów, o czym powiadomiła organ I instancji w pismach z 28 lipca 2015 r. i 3 sierpnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych, WIIH decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w oparciu ww. przepis wymierzył L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. karę pieniężną w wysokości 116.815,30 zł w związku z wprowadzeniem do obrotu dwóch partii zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych, tj. pasztetu z żurawiną i szynki praskiej. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (następca prawny L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J.) zwróciła się do organu I instancji o doręczenie decyzji, gdyż w dniu 12 listopada 2015 r. nastąpiło przejęcie L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Jednocześnie pismem z 7 grudnia 2015 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. odwołała się do Prezesa UOKiK od ww. decyzji WIIH. Organ odwoławczy uwzględnił odwołanie decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], którą to uchylił w całości zaskarżoną decyzję WIIH i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. U podstaw takiego rozstrzygnięcia organu II instancji legło ustalenie, iż decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego w dniu jej wydania, a nadto nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, gdyż zastosowanie jakościowych metod badawczych produktów, bez oznaczenia ilości niedeklarowanych składników, nie przesądza jednoznacznie o tym, że produkty były zafałszowane. Prezes UOKiK podkreślił, iż WIIH nie wykazał istotnego naruszenia interesów konsumentów (w szczególności nie przeprowadził dowodów mających na celu ustalenie ilości niedeklarowanych składników w kontrolowanych produktach). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że bezsporna jest okoliczność wykazania w badaniach próbek produktów obecności niedeklarowanych w nich składników, co świadczy o niewłaściwej jakości tych produktów (art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej). W konsekwencji powyższych ustaleń pismem z 25 kwietnia 2016 r. WIIH zawiadomił skarżącą, tj. L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. - spółkę powstałą w wyniku przekształcenia w dniu 1 lutego 2016 r. ze spółki L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. - o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych niewłaściwej jakości handlowej. W piśmie z 6 maja 2016 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie wymierzenie kary w najniższej przewidzianej prawem wysokości. Wskazała, iż brak jest podstaw do wymierzenia jej kary z tytułu wprowadzenia do obrotu przedmiotowych artykułów rolno-spożywczych niewłaściwej jakości handlowej, gdyż istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy można je za takie uznać. Według skarżącej, badania wykonane przez Centralne Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] są obarczone istotnymi błędami rzutującymi na ich rzetelność. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...]) WIIH na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 655,80 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii niewłaściwej jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, tj. pasztetu z żurawiną i szynki praskiej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Prezes UOKiK powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść przepisów znajdujących, jego zdaniem, zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W konkluzji Prezes UOKiK stwierdził, iż ponad wszelką wątpliwość skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej. Powyższą decyzję organu II instancji spółka zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji wymierzającej spółce karę w najniższej przewidzianej prawem wysokości, tj. w kwocie 500 zł. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła Prezesowi UOKiK naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego, tj.: 1. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie stopnia szkodliwości, zakresu i stopnia naruszenia, a także na nieuwzględnieniu przy ocenie dotychczasowej działalności skarżącej na rynku spożywczym oraz zasady proporcjonalności rozmiaru przedsiębiorstwa spółki, 3. art. 17 ust. 2 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa. Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1 lutego 2002 r. s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności przy ocenie rzekomych naruszeń wymagań jakości handlowej w odniesieniu do zakwestionowanych artykułów rolno-spożywczych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione w skardze zarzuty. W szczególności wskazała, że zgłaszała szereg wątpliwości co do metody analizy laboratoryjnej pasztetu wieprzowego oraz co do rzetelności badań szynki praskiej. Wątpliwości te były na tyle istotne, iż nie pozwalały na jednoznaczne wykluczenie błędu w badaniach zleconych przez organ I instancji. Dlatego w takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, Prezes UOKiK powinien dążyć do rozwiania tych wątpliwości np. poprzez zlecenie badań ww. produktów innemu akredytowanemu ośrodkowi badań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem prawa żywnościowego – w myśl art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 - jest ochrona interesów konsumentów. Prawo to powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma ono zapobiegać: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom, b) fałszowaniu żywności, c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Art. 17 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, iż Państwa Członkowskie ustanawiają zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011") podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii. Według art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Natomiast art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 1169/2011 wskazuje, iż bez uszczerbku dla ust. 2-4 podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Z kolei w myśl art. 40 a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. W niniejszej sprawie skarżąca podważa wyniki badań spornych produktów, które zostały przeprowadzone w laboratorium posiadającym akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Jednocześnie spółka na żadnym etapie postępowania administracyjnego - ani przed organem I instancji, ani przed Prezesem UOKiK – nie zawnioskowała o przebadanie przechowywanych u niej próbek kontrolnych pobranych z zakwestionowanych produktów. Dlatego w oparciu o wyniki powyższych badań (wykazujące obecność niedeklarowanych składników) organy obu instancji zasadnie uznały, iż spółka dopuściła się wprowadzenia do obrotu produktów o niewłaściwej jakości handlowej. Zauważyć również wypada, że z treści decyzji Prezesa UOKiK z [...] lutego 2016 r. nr [...], której spółka nie zaskarżyła do Sądu, skarżąca uzyskała wiedzę, iż stwierdzone w toku kontroli WIIH nieprawidłowości niewątpliwie świadczą o wprowadzeniu do obrotu produktów niewłaściwej jakości handlowej. Natomiast Prezes UOKiK z urzędu wiedział, że skarżąca dopuściła się szeregu innych naruszeń, które zostały stwierdzone jego decyzjami jako organu II instancji (np. [...] z [...] lutego 2016 r., [...] z [...] października 2016 r., [...] z [...] października 2016 r. czy [...] z [...] listopada 2016 r.). Kara przewidziana w przepisie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej sankcjonuje naruszanie prawa żywnościowego, a jej celem jest ochrona interesu konsumentów poprzez zapewnienie, iż nabywane przez nich artykuły rolno-spożywcze są właściwej jakości handlowej. Skarżąca jako profesjonalista w branży spożywczej powinna przestrzegać przepisów dotyczących informacji na temat żywności. W tym kontekście należy podnieść możliwość weryfikowania rzetelności danego producenta np. poprzez wyrywkowe kontrole dostarczanych przez niego produktów. Obowiązek zapewnienia zgodności artykułów rolno-spożywczych z wymogami prawa żywnościowego w zakresie jakości handlowej spoczywa bowiem na każdym podmiocie działającym na rynku spożywczym. Zamieszczenie rzetelnych informacji na opakowaniach artykułów rolno– spożywczych stanowi podstawę świadomego wyboru danego (konkretnego) produktu spośród wielu podobnych znajdujących się na rynku. Podmiot wprowadzający do obrotu artykuły rolno–spożywcze winien mieć świadomość obowiązków, jakie na nim spoczywają, w tym obowiązków wynikających z prawidłowego oznakowania produktu. Taki podmiot, jako profesjonalista, powinien wykazywać należytą staranność. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dołożyła należytej staranności wymaganej od profesjonalisty w danych warunkach i przez swoje zaniedbanie wprowadziła do obrotu artykuły rolno–spożywcze o niewłaściwej jakości handlowej, co skutkowało – zgodnie z obowiązującymi przepisami – nałożeniem kary pieniężnej. Przy wprowadzaniu do obrotu produktu spółka przede wszystkim powinna kierować się dobrem klienta, bowiem kreowanie i budowanie pozytywnego wizerunku firmy zależy w dużej mierze od właściwego odbioru społecznego, ten zaś kształtowany jest w świadomości poszczególnych klientów i konsumentów. Zatem podawanie w oznakowaniach produktów mylnych (nieprawdziwych) informacji o ich składzie nie tylko szkodzi bezpośrednio konsumentom finalnym, ale także ma negatywny wpływ na pewność obrotu, co w rezultacie może spowodować utratę zaufania do firmy i podważać zaufanie do innych marek oferujących podobne produkty. Skarżąca nie może więc kierować się jedynie chęcią osiągnięcia zysku, ale jako profesjonalny przedsiębiorca ma obowiązek oferowania swoich produktów przy takim ich oznakowaniu, które będzie odpowiadało prawdzie. Wprowadzanie klienta w błąd, poprzez zamieszczanie nieprawdziwych informacji, jest niewątpliwie czynem o wysokim stopniu szkodliwości. Jeśli bowiem sprzedawane w sklepie skarżącej wędliny mają inny skład niż podany na opakowaniu (oznakowaniu), to takie działanie szkodzi wszystkim potencjalnym nabywcom produktów, którzy kupując je, czynią to w przekonaniu prawdziwości podanych na ich opakowaniach (oznakowaniach) danych. Z tego względu nałożona kara pieniężna musi być dotkliwa, by mogła odnieść swój cel, jakim jest zarówno sankcjonowanie nieprawidłowości, jak i odstraszenie przedsiębiorcy, by nie dochodziło w przyszłości do podobnych naruszeń prawa. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać żądanie skarżącej wymierzenia jej kary w najniższej przewidzianej prawem wysokości, tj. w kwocie 500 zł. Zaznaczyć przy tym należy, iż wymierzona skarżącej kara w wysokości 655,80 zł stanowi znikomą część osiągniętego przez nią przychodu. W świetle art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej minimalna kara, jaką WIIH mógł wymierzyć w niniejszej sprawie to 500 zł, natomiast najwyższa - 1.093 zł, wyrażona jako pięciokrotność wartości korzyści majątkowej mierzonej wartością towarów niewłaściwej jakości handlowej (5 x 218,60 zł). Sąd w pełni aprobuje stanowisko Prezesa UOKiK, w myśl którego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości wysokości wymierzonej spółce kary. Sąd nie dopatrzył się przez orzekające w sprawie organy naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób, który mógłby zaważyć na wyniku tej sprawy. W szczególności nie zostały naruszone przepisy art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięć, odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić, co też Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uczynił.