VI SA/Wa 150/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania J. M. (dalej jako skarżący) przystąpił do egzaminu radcowskiego w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. wydaną na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) Komisja egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. uznała, że skarżący wobec uzyskania podczas egzaminu radcowskiego 37,5 punktów otrzymał negatywny wynik z tego egzaminu. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżący odwołał się od powyższej uchwały, zarzucając jej niewłaściwe ustalenia faktyczne oraz zaniżenie ocen końcowych ze strony oceniających. W odpowiedzi na to odwołanie pismem Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zawiadomiono skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem z egzaminu pisemnego uzyskał on 37,5 punktów na wymagane co najmniej 80. Według stanowiska zawartego w tym piśmie nadzór nad wynikami egzaminu, w świetle art. 369 cytowanej ustawy, wykonywany jest przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie pod względem formalno-prawnym, nie zaś merytorycznym. Nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów, a także w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących przepisów. Dlatego też Minister Sprawiedliwości nie może dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych. Powyższe pismo zawierało podpis i pieczątkę imienną wiceministra K. J., nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. skarżący zwrócił się do jego autora o sprecyzowanie charakteru prawnego pisma z dnia [...] lipca 2006 r. i wskazania jego podstawy prawnej. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] lipca 2006 r. poinformował skarżącego, że jego odwołanie zostało rozpatrzone w trybie art. 369 ustawy o radcach prawnych. Jednocześnie wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że rozpatrzenie odwołania następuje w formie decyzji administracyjnej. Wobec odmowy wydania decyzji administracyjnej skarżący pismem z dnia [...]sierpnia 2006 r. wezwał Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] września 2006 r. otrzymanym przez skarżącego dnia [...] września 2007 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił skarżącego, że brak jest podstaw do rozpoznania jego wniosku. Jednocześnie pouczono go, że na kwestionowane rozstrzygnięcie może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dnia [...] października 2006 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2007 r., w której wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, 2) wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji uchylającej decyzję Komisji Egzaminacyjnej oraz dopuszczenie do zdawania egzaminu ustnego, 3) uznanie odmowy wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie jako niedopełnienie obowiązków służbowych przez urzędnika, który zobowiązany był do jej przygotowania, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie prawa stanowiącego obowiązek do wydania decyzji w sprawie złożonego przez niego odwołania, poprzez obrazę przepisów art. 138 § 1 k.p.a., 2) naruszenie prawa stanowiącego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia odwołania poprzez obrazę przepisów art. 127- 140 k.p.a., 3) niewłaściwe postępowanie przy rozpatrywaniu odwołania, którego wynikiem jest naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 k.p.a., które stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W pierwszym rzędzie wywiódł, że rozpatrzenie odwołania zdającego egzamin radcowski nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro pismo Ministra nie jest decyzją, to nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Skarga powinna zatem być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 p. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z póź. zm.), dalej zwanej p.p.s.a. W razie gdyby Sąd poglądu tego nie podzielił, Minister wniósł o oddalenie skargi i wywiódł, że odwołanie przysługuje tylko od wyniku egzaminu czyli od sumy ocen, a kontrola sprowadza się do oceny prawidłowej sumy punktów, a jej celem jest tylko sprawdzenie wymogów formalnych egzaminu. Minister nie może ponownie czynić ustaleń faktycznych ani wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji. Z uwagi na fakt, że w sprawie niniejszej wynik egzaminu został przez Komisję ustalony prawidłowo, decyzja Ministra o nieuwzględnieniu odwołania była słuszna. Następnie pismem z dnia [...] maja 2007 r. organ uzupełniając złożoną odpowiedź na skargę wnosił o odrzucenie skargi jako złożonej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi należało rozważyć, czy objęta nią sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, jaki charakter ma pismo Ministra z dnia [...] lipca 2006 r. i czy w ogóle podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. Rozważając to zagadnienie Sąd zważył co następuje. Egzamin, w którym brał udział skarżący, odbył się w roku 2006, co oznacza, że w stosunku do skarżącego miały zastosowanie przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w jej ostatecznym kształcie nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). W ocenie Sądu postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Przemawiają za tym następujące okoliczności prawne. 1) Z art. 369 ust. 4 ustawy o r. pr. wynika, że uchwała Komisji o pozytywnym wyniku egzaminu stanowi podstawę do podjęcia uchwały o wpisie na listę radców prawnych, a z art. 24 ust. 2 ustawy o r. pr. wynika, że wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik egzaminu radcowskiego, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych. W tym stanie rzeczy uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu uprawnia kandydata do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, który to wniosek zostanie rozpatrzony pod względem spełniania przez kandydata warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o r. pr. 2) Postępowanie egzaminacyjne w stosunku do określonej osoby rozpoczyna zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 4 p.1 ustawy o r. pr. Zgłoszenie nieodpowiadające warunkom formalnym określonym w ust. 4 cyt. wyżej artykułu, wymaga od przewodniczącego Komisji podjęcia działania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. wezwania do usunięcia braków formalnych, a w dalszej konsekwencji skutkuje pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania - art. 333 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 361 ust. 1 ustawy o r. pr. Zgłoszenie egzaminacyjne stanowi więc wniosek kandydata o wszczęcie w stosunku do niego postępowania egzaminacyjnego będącego postępowaniem administracyjnym, a wadliwość zgłoszenia wywołuje skutki przewidziane k.p.a. 3) Na to, że postępowanie egzaminacyjne jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wskazuje również możliwość uruchomienia przez kandydata faktycznej weryfikacji raz ustalonego wyniku egzaminu. Jak stanowi art. 369 ust. 1 ustawy o r. pr. wynik ten ustala w drodze uchwały Komisja egzaminacyjna tj. organ specjalnie do tego celu powołany, na podstawie art. 331 ust. 1 ustawy o r. pr. przez Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. od uchwały Komisji przysługuje zainteresowanemu odwołanie dotyczące wyników egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy o r. pr. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Takie uregulowanie wskazuje wyraźnie, że postępowanie egzaminacyjne jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym. Przywołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organy administracji decydują, czy stronie wszczynającej to postępowanie zgłoszeniem o przystąpieniu do egzaminu, poprzez pozytywny wynik egzaminu, przyznane zostanie uprawnienie do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych. O uprawnieniu tym decyduje powołany w tym celu przez organ państwowy (Ministra Sprawiedliwości) inny organ (Komisja), od którego decyzji w sprawie indywidualnej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. I choć przepisy ustawy o radcach prawnych nie formułują ani terminu do złożenia odwołania, ani nie określają w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie tego odwołania, to jest oczywiste, że tam gdzie rozstrzygana jest sprawa indywidualna, a od rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie, znajduje zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, bez konieczności stwierdzania tego w akcie prawnym. Tak więc, z uwagi na znaczenie jakie ma wynik egzaminu dla możliwości ubiegania się w przyszłości o wpis na listę radców prawnych, ustawodawca przyznał osobie zainteresowanej prawo dochodzenia w drodze odwołania od uchwały Komisji, ponownego ustalenia wyniku egzaminu. Rozstrzygnięcie, które zapada w wyniku rozpatrzenia odwołania kandydata, ma dla określenia jego uprawnień (ubiegania się o wpis na listę radców prawnych) znaczenie zasadnicze. Dlatego w świetle wywodów poczynionych wyżej uznać należy, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej II instancji, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi, w tym z prawem do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra, aczkolwiek nie ma stosownej formy, jest decyzją administracyjną, bowiem posiada treść i wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 k.p.a. Wydane jest w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o uprawnieniach strony, wydane jest przez organ administracji w ramach jego właściwości (przez Wiceministra Sprawiedliwości w granicach upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Sprawiedliwości, zatem zgodnie z art. 268 a k.p.a.), zawiera datę wydania, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie sprawy (negatywne rozpatrzenie odwołania) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska, który to podpis w zestawieniu z drukiem pisma oraz upoważnieniem pozwala ustalić niewątpliwe pochodzenie pisma od Wiceministra J. działającego z upoważnienia Ministra. Pismo nie zawiera pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. Zważywszy powyższe Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą o radcach prawnych jest postępowaniem administracyjnym, zaskarżone pismo Ministra jest decyzją II instancji w rozumieniu k.p.a. i służy na nie skarga do sądu administracyjnego, zatem wniosek Ministra o odrzucenie skargi jest niezasadny. Badając warunki formalne wniesionej skargi Sąd uznał, że została ona złożona w ustawowym terminie. Jak zostało wskazane powyżej pismo z dnia [...] lipca nie zawierało oznaczenia organu, a jak wynika z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa i poglądów doktryny oznaczenie organu jest jednym z elementów niezbędnych do uznania określonego pisma za decyzję. Sąd dysponował upoważnieniami dla Wiceministra firmującego pismo z dnia [...] lipca 2006 r., które pozwoliło na uznanie, że jest ono sporządzone przez organ w ramach jego właściwości i w efekcie na przyjęcie, że jest to decyzja administracyjna. Skarżącemu takie upoważnienie nie było znane, a zatem biorąc pod uwagę treść pisma jego wątpliwości co do jego charakteru były w pełni uzasadnione. Wobec ich wystąpienia zwrócił się do osoby, która pismo podpisała o wyjaśnienie charakteru prawnego tego pisma. Otrzymał wówczas odpowiedź, że nie jest to decyzja, co skłoniło go do wezwania Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszenia prawa, które powstało w jego ocenie poprzez odmowę wydania decyzji administracyjnej. Dopiero w odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący został pouczony, że na kwestionowane rozstrzygnięcie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. I od daty doręczenia tego pisma zawierającego pouczenie o możliwości złożenia skargi tj. od dnia[...] września 2006 r. należy – w ocenie Sądu - liczyć 30 dniowy termin przewidziany do wniesienia skargi. Nie mogą bowiem obciążać skarżącego skutki nieprawidłowego działania organu administracji państwowej, jak również uzasadnione wątpliwości co do charakteru pisma z dnia [...] lipca 2006 r. Te wątpliwości, jak również jednoznaczne stanowisko organu co do charakteru prawnego wskazanego pisma skłoniły skarżącego do podjęcia działań przewidzianych w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) tj. wobec braku środków zaskarżenia do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Ze skargą wystąpił on w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu na kierowanego do niego wezwania, zachowując tym samym termin przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przyjąć zatem należy, że termin do wniesienia skargi został zachowany i to zarówno przy uznaniu przez Sąd, iż pismo z dnia [...] lipca 2006 r. jest decyzją administracyjną i przy przyjęciu stanowiska organu, że takiego charakteru pismo to nie ma. Rozważając merytorycznie zasadność skargi na decyzję Ministra Sąd uznał, że jest ona uzasadniona. Skoro, jak wykazano wyżej postępowanie egzaminacyjne jest postępowaniem administracyjnym, a orzeczenie Ministra jest decyzją II instancji, to jej wydanie musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. Tą sprawą administracyjną jest ustalenie wyniku egzaminu i ponowne jej zbadanie nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku egzaminu. Z przytoczonych wyżej uregulowań ustawy o r. pr. nie wynika, że kontrola Ministra, który zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy o r. pr. jest w stosunku do Komisji organem wyższego stopnia i zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o r. pr. rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji - jest tylko kontrolą pod względem formalnym. Taka interpretacja przepisów prawa jest zupełnie dowolna i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy, trudno więc ją przyjąć, nawet jeżeli takie uregulowanie byłoby racjonalne. Nie jest bowiem rzeczą organu kreowanie racjonalnych rozwiązań, jeśli ustawodawca ich nie ustanowił i nie da się ich wywieść z przepisów ustawy. W ustawie o radcach prawnych ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Ministra, co do prawidłowości wyniku egzaminu, nie można więc w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest bardzo ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania Komisji: sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołu i podpisów. Podobnie jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej (art. 1 § 1 k.p.a.) także i postępowanie w sprawie egzaminu radcowskiego podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.), raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz, w następstwie wniesienia odwołania, przez Ministra Sprawiedliwości, jako organu wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej (art. 369 ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, str. 96 i str. 599) i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA 1997, Nr 1, poz. 35), co wymaga podkreślenia, szczególnie mocno akcentowane jest stanowisko, że decyzja organu drugiej instancji jest decyzją o charakterze merytorycznym, a więc zawierającą rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zaś postępowanie przed organem odwoławczym nie jest ograniczone jedynie do kontroli formalnej, jak to przyjęto w cytowanym wyżej piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Toteż, w następstwie odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego Minister Sprawiedliwości nie może uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. Ponieważ, jak wynika z treści decyzji Minister ograniczył kontrolę uchwały z Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylił się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, to uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister skontroluje wynik egzaminu, badając, oprócz spełnienia wymogów formalnych, zasadność zarzutów merytorycznych odwołania. Minister rozpatrując odwołanie powinien badać kwestie ewentualnych błędów w zastosowaniu prawa popełnionych przez członków Komisji sprawdzających prace i od tego badania nie może się uchylić. Brak natomiast podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków Komisji, bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów. Należy mieć na względzie, że uprawnieniem członków Komisji jest ocena prac egzaminacyjnych. Członkowie Komisji są starannie dobranymi fachowcami i ich ocena sprawdzanych prac jest wiążąca, aż do momentu kiedy Minister stwierdzi, że popełnili błąd w prawie i na skutek tego błąd w ocenie. Polemika z samą liczbą przyznanych punktów, bez zarzutu błędu, co do dokonanej przez członka Komisji oceny prawnej pracy, jest zdaniem Sądu niedopuszczalna, prowadziłaby bowiem do zastąpienia punktacji Komisji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, bowiem do oceny egzaminu powołana jest Komisja. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.