VI SA/Wa 1500/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Natalia Charewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...].12.1997 r., nr [...] Naczelny Dyrektor Dróg Publicznych obciążył A. K., skarżącego w niniejszej sprawie, opłatą drogową w wysokości 14925 zł. Opłata została naliczona za stwierdzony w dniu [...].10.1997 r., przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie z S. w miejscowości B. na drodze nr [...]. A. K. nie wniósł odwołania od tej decyzji. W piśmie z dnia [...].12.2003 r. złożył on wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wniósł także o jej uchylenie i ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w czasie, kiedy było prowadzone postępowanie nie przebywał w miejscu swojego zamieszkania i żadna z kierowanych do niego korespondencji nie została przez niego odebrana. Tym samym prowadzone przeciwko niemu postępowanie administracyjne należy zaliczyć do nieistniejącego. Postanowieniem z dnia [...].03.2004 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie obciążenia podwyższoną opłatą drogową za przejazd w dniu [...].10.1997 r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a zakończonej wydaniem ww. decyzji uznając, iż przedmiotowy wniosek opiera się na podstawie wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...].05.2004r., nr [...] podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad odmówił uchylenia decyzji nr [...] z tym, że jako jej datę wskazał w wyniku oczywistej pomyłki dzień [...].12.1997 r. Pomyłka ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...].05.2004 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślano, że ww. decyzja została doręczona w dniu [...].12.1997 r. żonie skarżącego i w sytuacji, gdy skarżący nie wskazał żadnych okoliczności ani dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, organ uznał, iż doręczenie decyzji nastąpiło w sposób właściwy, dopuszczony treścią art. 43 k.p.a., co oznacza, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto organ podniósł, iż nawet gdyby przyjąć twierdzenie strony o niedoręczeniu jej decyzji to uchylenie tej decyzji byłoby niedopuszczalne z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a., w myśl którego uchybienie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Jednocześnie organ odniósł się do zarzutu skarżącego (z pisma z dnia [...].04.2004r.) iż roszczenie o zapłatę opłaty orzeczonej decyzją z dnia [...].12.1997 r. przedawniło się z upływem 5 lat od końca roku, w którym decyzja została wydana stwierdzając, iż zarzut jest bezzasadny. Opłata drogowa za przejazd pojazdem nienormatywnym stanowi bowiem dochody środka specjalnego, o którym mowa w art. 40 a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych i do tej opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 19.08.1997 r. Ordynacja podatkowa, tylko rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16.01.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umorzenia, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż nie godzi się z ustaleniami organu co do bezzasadności zarzutu o przedawnieniu opłaty i stwierdzeniem, iż uchylenie decyzji nie może nastąpić jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat. Jeżeli bowiem do opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa to mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzją z dnia [...].06.2004 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując jako jej podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która obejmuje wyjaśnienia organu co do charakteru przedmiotowej opłaty jako opłaty stanowiącej dochody środka specjalnego podniesiono, iż decyzja nr [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., a żaden przepis prawa nie określa terminu obowiązywania takiej decyzji. Stąd też moc wiążąca decyzji trwa tak długo dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny i prawny sprawy, stanowiący podstawę jej wydania. W skardze na tę decyzję A. K. wniósł o jej uchylenie i zmianę. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzi okoliczność zmiany stanu prawnego, który winien mieć decydujące znaczenie dla obowiązku zapłaty nałożonej kary, bo wyrokiem z dnia 27.04.1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.10.1996 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych i z art. 2 i 92 Konstytucji RP. Tym samym więc kara nie ma podstawy prawnej. Jeżeli zatem nałożona kara nie została uregulowana przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z przepisami Konstytucji RP i przepisami w/powołanej ustawy to utraciła ona moc obowiązującą i winna być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a nadto podnosząc, iż zgodnie z art. 145 a k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania należało wnieść w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a tego terminu skarżący nie dotrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonuje zatem kontroli aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym jak i z prawem procesowym. Sąd, co w sprawie wymaga podkreślenia, rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a – Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) Rozpoznając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art.127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez naczelny organ administracji publicznej nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zgłosić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W takim też trybie skarżący w związku z podjętą przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w jego ocenie wadliwą, zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Złożenie takiego wniosku stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Z mocy art. 127 § 3 in fine do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro wniosek ten jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję to z istoty rzeczy w tym postępowaniu nie znajdą zastosowania przepisy art.129 § 1 k.p.a., art. 132 k.p.a., art. 133 k.p.a., art.136 zd. ostatnie i art. 138 § 2 i § 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji mają zastosowanie wprost. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien zatem przedmiotowy wniosek rozpoznać z zachowaniem procedury administracyjnej, której ramy określa art. 127 § 3 k.p.a. Prawną konsekwencją złożenia powyższego środka zaskarżenia jest tak, jak w przypadku wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji leżący po stronie organu obowiązek rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w pełnym zakresie. Istota postępowania określonego w w/powołanym przepisie polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Organ zobligowany jest tym samym do rozpatrzenia żądania strony i ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu swojej decyzji, stosownie do art. 107 §3 k.p.a., stanowiącym integralną część decyzji, która jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (a nie tylko jej osnowa) podlega ocenie Sądu (por. wyrok WSA z dnia 15.11.2000r. sygn. akt I SA/Gd 668/98). Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. działa jako organ o charakterze reformacyjnym ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę w jej całokształcie. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2001 r. sygn. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15.10.1999r., sygn. IV SA 1654/97). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż powyższa zasada nie została przez organ zrealizowana, a skutkiem tego stanu rzeczy jest wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchybienie. Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pominął bowiem całkowicie jej istotę. Podnieść bowiem należy, iż skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].01.1956 r. i postępowanie zostało przez organ wznowione postanowieniem z dnia [...].10.2004 r. W konsekwencji zaś organ podjął decyzję z dnia [...].05.2004 r. mocą,której odwołując się do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji uznając, iż nie zachodzi w świetle powołanego wyżej przepisu przesłanka do jej uchylenia i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez skarżącego złożony w zw. z jego niezadowoleniem z tej decyzji i dotyczy sprawy tą decyzją objętej. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].05.2004 r. organ odniósł się również do zgłoszonego w toku postępowania zarzutu przedawnienia roszczenia o zapłatę należnej opłaty drogowej ale ta kwestia nie obejmuje jak z powyższego wynika, istoty sprawy, która została powyższą decyzją rozstrzygnięta. Przedstawione w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnienia organu i jego stanowisko w powyższej kwestii w ogóle , zresztą co należy dodatkowo podnieść, nie mogą w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem decyzją z dnia [...].05.2004 r. odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...].09.1996 r. uznając, iż brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania to niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawiązywał do powyższych zbędnych, z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia wyjaśnień organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie objętym decyzją tj. ponownie przeanalizować czy w sprawie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji z dnia [...].01.1996 r. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].05.2004 r., jednakże z jej uzasadnienia wynika, iż sprawy w powyższym zakresie w ogóle nie rozpoznał. Uzasadnienie sprowadza się bowiem wyłącznie do rozważenia kwestii charakteru oznaczonej opłaty drogowej i terminu obowiązywania decyzji administracyjnej, która to kwestia nie należała do istoty sprawy, przy czym co również dodatkowo należało podnieść w swych wyjaśnieniach, organ pominął okoliczność, iż decyzja administracyjna zachowuje moc obowiązującą do czasu jej wznowienia w trybie przewidywanym w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie tak długo dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny i prawny. Jeżeli nawet przyjąć, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].05.2004 r. jest skutkiem przekonania organu co do zgodności tej decyzji z prawem to brak podania w uzasadnieniu motywów takiego rozstrzygnięcia skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji przekonującym co do zasadności treści rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał zatem, iż wskazane uchybienia przepisów postępowania mogły mieć wpływ istotny na wynik sprawy i w konsekwencji orzekł, jak w pkt.1 sentencji stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit. e p.p.s.a, zaś w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.