VI SA/Wa 1501/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Natalia Charewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] stycznia 1996r. nr [...] Naczelny Dyrektor Dróg Publicznych obciążył A. K., skarżącego w niniejszej sprawie, opłatą drogowa podwyższoną o 200% w wysokości 542/19 zł, która została naliczona za przejazd w dniu [...] listopada 1995r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie z S. do P.. Decyzja jest ostateczna bowiem A. K. nie składał odwołania od tej decyzji. Natomiast złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Z pisma A. K. z dnia [...] lutego 2004r. wynika, iż wniosek ten został złożony w piśmie z dnia [...] grudnia 2003r. (w aktach administracyjnych brak jest wniosku). Postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowania w sprawie obciążenia podwyższoną opłatą za przejazd w dniu [...] lipca 1995r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a zakończonego wydaniem ww. decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że A. K. wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania podnosząc, iż w czasie kiedy prowadzone było postępowanie w sprawie nie przebywał w miejscu swojego zamieszkania i korespondencja kierowana do niego z Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych nie została przez niego odebrana. Mając ten stan rzeczy na uwadze organ uznał zatem, iż wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1996r. została A. K. doręczona w dniu [...] stycznia 1996r. i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004r. potwierdził on autentyczność swojego podpisu na dowodzie doręczenia decyzji. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż nie zachodzi podnoszona przez stronę okoliczność braku doręczenia decyzji, a zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto organ podniósł, iż nawet, gdyby przyjąć twierdzenie z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a. w myśl, którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Jednocześnie organ odniósł się do zarzutu skarżącego (z pisma z dnia [...] kwietnia 2004r.), iż roszczenie o zapłatę naliczonej opłaty drogowej przedawniło się z upływem 5 lat od końca roku, w którym decyzja nr [...] został wydana stwierdzając, że zarzut jest bezzasadny. Opłata drogowa za przejazd pojazdem nienormatywnym stanowi bowiem dochody środka specjalnego, o którym mowa w art. 40 a ustawy z dnia 29 marca 1985r. o drogach publicznych i do tej opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa tylko rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wznawiania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż nie godzi się z ustaleniami organu co do bezzasadności zarzutu przedawnienia opłaty i stwierdzeniem, iż uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat. Jeżeli bowiem do opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa to mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która obejmuje wyjaśnienia organu co do charakteru przedmiotowej opłaty jako opłaty stanowiącej dochody środka specjalnego podniesiono, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1996r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., a żaden przepis prawa nie określa terminu obowiązywania takiej decyzji. Stąd też moc wiążąca decyzji trwa tak długo dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny i prawny sprawy stanowiącej podstawę jej wydania. W skardze na tę decyzję A. K. wniósł o jej uchylenie i zmianę. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzi okoliczność zmiany stanu prawnego, który winien mieć decydujące znaczenie dla obowiązku zapłaty nałożonej kary, bo wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1999r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z Konstytucją RP i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Tym samym więc kara nie ma podstawy prawnej. Jeżeli zatem nałożona kara nie została wyegzekwowana przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z przepisami Konstytucji RP i przepisami ww. powołanej ustawy to utraciła ona moc obowiązującą i winna być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a nadto podnosząc, iż zgodnie z art. 145 a k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania należało wnieść w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a tego terminu skarżący nie dotrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonuje zatem kontrola aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Sąd, co w sprawie wymaga podkreślenia, rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. l34 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez naczelny organ administracji publicznej nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zgłosić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W takim też trybie skarżący w związku z podjętą przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w jego ocenie wadliwą, zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Złożenie takiego wniosku stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Z mocy art. 127 § 3 in fine do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro wniosek ten jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję to z istoty rzeczy w tym postępowaniu nie znajdą zastosowania przepisy art. 129 § 1 k.p.a., art. 132 k.p.a., art. 133 k.p.a., art. 136 zd. ostatnie i art. 138 § 2 i § 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji mają zastosowanie wprost. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien zatem przedmiotowy wniosek rozpoznać z zachowaniem procedury administracyjnej, której ramy określa art. 127 § 3 k.p.a. Prawną konsekwencją złożenia powyższego środka zaskarżenia jest tak, jak w przypadku wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji leżący po stronie organu obowiązek rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w pełnym zakresie. Istota postępowania określonego w w/powołanym przepisie polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Organ zobligowany jest tym samym do rozpatrzenia żądania strony i ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu swojej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym integralną część decyzji, która jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (a nie tylko jej osnowa) podlega ocenie Sądu (por. wyrok WSA z dnia 15 listopada 2000r. sygn. akt I SA/Gd 668/98). Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. działa jako organ o charakterze reformacyjnym ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę w jej całokształcie. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999r., sygn. IV SA 1654/97). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż powyższa zasada nie została przez organ zrealizowana, a skutkiem tego stanu rzeczy jest wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchybienie. Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pominął bowiem całkowicie jej istotę. Podnieść bowiem należy, iż skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] stycznia 1956 r. i postępowanie zostało przez organ wznowione postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. W konsekwencji zaś organ podjął decyzję z dnia [...] maja 2004 r. mocą której odwołuje się do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji uznając, iż nie zachodzi w świetle powołanego wyżej przepisu przesłanka do jej uchylenia i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez skarżącego złożony w zw. z jego niezadowoleniem z tej decyzji i dotyczy sprawy tą decyzją objętej. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. organ odniósł się również do zgłoszonego w toku postępowania zarzutu przedawnienia roszczenia o zapłatę należnej opłaty drogowej ale ta kwestia nie obejmuje jak z powyższego wynika, istoty sprawy, która została powyższą decyzją rozstrzygnięta. Przedstawione w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnienia organu i jego stanowisko w powyższej kwestii w ogóle, zresztą co należy dodatkowo podnieść, nie mogą w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] września 1996 r. uznając, iż brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania to niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawiązywał do powyższych zbędnych, z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia wyjaśnień organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie objętym decyzją, tj. ponownie przeanalizować czy w sprawie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].05.2004 r., jednakże z jej uzasadnienia wynika, iż sprawy w powyższym zakresie w ogóle nie rozpoznał. Uzasadnienie sprowadza się bowiem wyłącznie do rozważenia kwestii charakteru orzeczonej opłaty drogowej i terminu obowiązywania decyzji administracyjnej, która to kwestia nie należała do istoty sprawy, przy czym co również dodatkowo należało podnieść w swych wyjaśnieniach, organ pominął okoliczność, iż decyzja administracyjna zachowuje moc obowiązującą do czasu jej wzruszenia w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie tak długo dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny i prawny. Jeżeli nawet przyjąć, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] maja 2004 r. jest skutkiem przekonania organu co do zgodności tej decyzji z prawem to brak podania w uzasadnieniu motywów takiego rozstrzygnięcia skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji przekonującym co do zasadności treści rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał zatem, iż wskazane uchybienia przepisów postępowania mogły mieć wpływ istotny na wynik sprawy i w konsekwencji orzekł, jak w pkt.1 sentencji stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a, zaś w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.