VI SA/Wa 1503/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. w W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę Rada Gminy S. w dniu [...] października 2018 r., na podstawie art.18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) w związku z art.12 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz.487 ze zm.) uchwałą Nr [...] ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie Gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, tj.: 1) maksymalną liczbę 53 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w tym; a) maksymalną liczbę 20 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa; b) maksymalną liczbę 16 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa; c) maksymalna liczbę 16 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % alkoholu; 2) maksymalną liczbę 9 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym; a) maksymalną liczbę 3 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa; b) maksymalną liczbę 3 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa; c) maksymalną liczbę 3 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % alkoholu. Ponadto ustalono, iż na terenie Gminy S. punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, przez które rozumie się szkoły wszystkich typów oraz inne placówki oświatowo- wychowawcze, obiekty sakralne należące do kościołów wszystkich wyznań, zakłady opieki zdrowotnej oraz cmentarze. Prokurator Rejonowy w W. (dalej również jako "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej ustalenia odległości usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zakwestionowana regulacja uchwały jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3 tej ustawy, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skarżący przytoczył orzecznictwo na poparcie tezy, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W jego ocenie tworzenie zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Skarżący ponadto argumentował, że w dniu 9 marca 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Głównym celem zmian, co wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, było m.in. zapewnienie gminom lepszych narzędzi prawnych umożliwiających ograniczanie dostępności alkoholu na ich terenie. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy S. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 30 metrów, nie jest wystarczające do realizacji celów ww. ustawy. Skarżący wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla tego organu nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym, w związku z czym ustanowienie w gminie S. odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych na poziomie 30 m nie jest w ocenie skarżącego wystarczające do realizacji celów ww. ustawy. Prokurator wskazał nadto, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż przepisy nie określają jaka powinna być minimalna odległość pomiędzy miejscami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Określenie powyższego zostało powierzone radzie gminy, która ustaliła odległość 30 m biorąc pod uwagę okoliczności wynikające ze stosunków miejscowych. W ocenie organu, wyznaczona minimalna odległość miejsc chronionych od miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest wystarczająca dla spełnienia celów ustawy i nie ma charakteru iluzorycznego, gdyż zostało to dodatkowo uwarunkowane sposobem mierzenia odległości od punktów sprzedaży alkoholu do obiektów chronionych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jeżeli uznano, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały organu samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa jak zostało wyżej wskazane art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17.05.2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy skarżącym Prokuratorem, a organem stanowiącym Gminy pozostaje określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem skarżącego odległość 30 metrów określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ww. ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił jak zostało wyżej wskazane art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Kompetencje rady gminy ograniczone zatem zostały do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. II GSK 497/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 - 2 powołanej ustawy (v. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Powyższe determinuje fakt, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, w przypadku niniejszej sprawy nie można uznać, aby kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały Rady Gminy S. naruszał zarówno cel, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ww. ustawy, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 przedmiotowej ustawy kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (v. art. 12 ust. 4). W tym miejscu trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (v. art. 41 ust. 3). Ponadto sprzedaż napojów alkoholowych wymaga indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy ( zgodnie z art. 18 ust. 1). Organ wydaje takie zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ustawy, a więc także zgodnie z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (v. art. 18 ust. 7 pkt 6). Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 cytowanej ustawy jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei zasady, to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są więc wystarczające dla podjęcia sprzedaży lub konsumpcji alkocholu w określonym miejscu. Jak bowiem wcześniej wskazano, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, i tym samym czy dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, podstawowe znaczenie ma brak prawnego wymogu, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające zarówno odległości jak i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (v. art. 14 ustawy). Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w gestii prawodawcy samorządowego, tj. radzie gminy. Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ww. ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera innych wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w świetle ww. przepisów Konstytucji RP oraz treści art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, trudno jest zakwestionować legalność uchwały, określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie danej gminy, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży, niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę gminy za chronione. Celem regulacji przewidzianej w art. 12 nie jest bowiem ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz co do zasady ograniczenie spożycia alkoholu. Odnosząc się do kwestionowanej przez Prokuratora w rozpatrywanej sprawie minimalnej odległości punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w gminie S. wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób jednoznacznie precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości jaka oddzielać powinna takie obiekty. Brak bowiem wytycznych w tym zakresie należy uznać za celowe działanie ustawodawcy, który kwestie te pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ww. ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie Prokurator kwestionuje wskazaną w zaskarżonej uchwale odległość 30 m uznając, że nie gwarantuje ona realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie wskazuje jednak jaka jego zdaniem odległość pozwoli na ich właściwą realizację, co potwierdza, że w istocie ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Co więcej, trudne okazać może się nawet wykazanie na ile określone zwiększanie lub zmniejszanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizację celów ustawy. Ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych z zasady musi być zatem czynione do pewnego stopnia w sposób arbitralny. Brak jest bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Poza tym, przy ustalaniu wskazanych wyżej ograniczeń dotyczących odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych organ stanowiący gminy nie może ignorować uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy i specyfiki lokalnych uwarunkowań, w tym w obszaru objętego regulacjami, który w przypadku gminy S., jak wskazał organ, cechuje ograniczona na małym terenie zwartość zabudowy wzdłuż jednej głównej ulicy miejscowości. W tych okolicznościach sprawy, analizując podniesione w skardze zarzuty, dla ich skuteczności należałoby przede wszystkim wymagać od skarżącego wykazania, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów ocenianą wyłącznie na podstawie ustalonej odległości 30 m od punktów sprzedaży do obiektów uznanych przez gminę za chronione. Zarzut Prokuratora, co do braku realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który ma skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, powinien być zatem skonkretyzowany i zindywidualizowany w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto należałoby wykazać, że ustalenie na terenie Gminy S. odległości nie mniejszej niż 30 m, przynajmniej jest czynnikiem istotnie ważącym dla realizacji celów ustawy, tj. ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała mogłaby być rozważana jako faktycznie naruszająca art. 12 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, takie "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenia prawa. Tymczasem skarga w swej treści nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, ani merytorycznych argumentów wskazujących, dlaczego zakwestionowana odległość 30 metrów, w uwarunkowaniach lokalnych gminy S., istotnie narusza prawo. Skarga zawiera w tym zakresie zbyt ogólne zarzuty naruszenia prawa, a w szczególności - bez odniesienia do stanu faktycznego, jaki ma miejsce na terenie Gminy S., który uzasadniałby zarzuty skarżącego i skutecznie mógł podważyć zakres skarżonej uchwały. Kwestionowany § 1 ust. 2 tej uchwały, w ramach ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" wskazuje, że Rada Gminy S. dopuszcza, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 30 m od wymienionych enumeratywnie obiektów: przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placów zabaw. Oznacza to, że § 1 pkt 1 uchwały wymieniał, zgodnie z ustawą, określone miejsca lub obiekty, którym zapewniono szczególną ochronę przed zagrożeniem, jakie może stwarzać spożycie napojów alkoholowych. Uchwała zawiera ponadto przepis, który wskazuje ponadto na usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych poprzez dopuszczoną odległość w § 2 pkt 2 uchwały, tak aby odległość, o której mowa w ust. § 1 ust. 2 mierzona była – co do zasady – wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od najbliższego ogólnodostępnego wejścia/wyjścia do miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do wejścia do obiektu chronionego, a gdy obiekt jest ogrodzony - do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu. Zasada pomiaru "wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego", "od drzwi wejściowych/wyjściowych miejsca sprzedaży", czy "wejścia /wyjścia na teren, na którym znajduje się obiekt" nie budzi, w ocenie Sądu istotnych wątpliwości. Określa bowiem ogólną zasadę przyjęcia określonych punktów wyjściowych do pomiaru odległości. Poza ww. zasadą zaskarżona skarżona uchwała przewidziała dwa wyjątki. Pierwszy zachodzi w sytuacji, kiedy teren (chronionego miejsca lub obiektu) jest ogrodzony. Wówczas "odległość mierzona jest "do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu". Drugi określa sytuację, w której drzwi wejściowe/wyjściowe miejsca sprzedaży lub obiektu chronionego znajdują się wewnątrz budynku. Uchwała określa, że "odległość ta mierzona jest wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od/do najbliższych ogólnodostępnych drzwi wejściowych/wyjściowych budynku, wiodących do punktu lub obiektu chronionego". Ponadto orzecznictwo wskazuje, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce, tj. m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to, by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne i jednoznaczne oraz odpowiadać zasadom redagowania tekstów prawnych. A zatem w uchwale powinien być zawarty poddający się weryfikacji sposób mierzenia odległości, uwzględniający także sytuację, gdy między wskazanymi miejscami nie ma dróg publicznych czy wewnętrznych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14). W rozpoznawanej sprawie dystans ten, zgodnie z § 2 ust. 3 skarżonej uchwały określono jako ciąg komunikacyjny oznaczający "najkrótszą odległość, jaką musi pokonać pieszy, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa". Sąd zauważa, że zwrot "ciąg komunikacyjny" nie ma definicji legalnej. Poszukując jego znaczenia należy się odwołać do powszechnego rozumienia językowego tego pojęcia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w sprawie dotyczącej sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). Postępując takim tokiem rozumowania za ciąg komunikacyjny należałoby uznać więc najkrótszy dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała, uwzględnia zatem ten nadrzędny cel, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol, poprzez dostatecznie precyzyjne wprowadzenie możliwości zmierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i obiektów chronionych, wprowadzając precyzyjne zasady odnoszące się do określenia "ciągu komunikacyjnego". Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona regulacja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi, a w szczególności art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.