VI SA/Wa 1504/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: skargę odrzucić. Skarżąca – W. sp. z o.o. z siedzibą w W., z zachowaniem trybu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF), że zastrzeżenia skarżącej poczynione w odniesieniu do protokołu kontroli są bezzasadne. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem badanej skargi skarżąca uczyniła stanowisko KNF wydane w wyniku rozpatrzenia złożonych przez nią zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Krótkiego wyjaśnienia przy tym wymaga, że akt (czynność), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że został podjęty w indywidualnej sprawie i skierowany do oznaczonego podmiotu oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Aby akt lub czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest stanowisko KNF, w którym organ uznał za nieuzasadnione zastrzeżenia do protokołu kontroli przeprowadzonej u skarżącej. Sąd stwierdza, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem tak rozumianej działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie takich ustaleń, zawartych w protokole kontroli, formułuje się w następstwie w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić kontrolowany podmiot. Wynikiem powyższych ustaleń – poczynionych w toku kontroli, może być jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie rozstrzygnięcia, w którym stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Dopiero na wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jednakże po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia (no. odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia). Jak wynika z powyższych rozważań istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego organ nie podejmuje żadnych czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarga na stanowisko KNF, którym uznano za nieuzasadnione wniesione przez skarżącą zastrzeżenia do protokołu kontroli jest niedopuszczalna, ponieważ stanowisko to nie rozstrzyga w żaden sposób sprawy, przez co nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądów administracyjnych (podobnie NSA w postanowieniu z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt IIGSK 3714/15). Sąd zauważa, że owe czynności kontrolne, jak wynika z akt administracyjnych załączonych do sprawy, stały się podstawą do wszczęcia przez KNF z urzędu wobec skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jej zezwolenia i dopiero to postępowanie – administracyjne, będzie podlegać kognicji sądu administracyjnego, a w jego ramach sąd kontrolować będzie również czynności kontrolne – protokół kontroli, jako dowód w sprawie. Wobec tego Sąd stwierdza, że skarga jako niedopuszczalna, w świetle art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.