VI SA/Wa 1505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Daria Czerkawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W., zwane dalej jako Prezydium KRRP w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęło uchwałę nr [...], którą utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], odmawiającą K. Z. wpisu na listę radców prawnych. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyła do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. (dalej jako Rada OIRP) wniosek o wpis na listę radców prawnych, uzasadniając go tym, iż po odbyciu aplikacji prokuratorskiej złożyła egzamin prokuratorski z wynikiem pozytywnym, czym wypełniła wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), cytowana dalej jako u.r.pr.. Ponadto strona w kwestionariuszu osobowym, znajdującym się w aktach sprawy wskazała, że w 2003 r. prowadziła szkolenia z zakresu prawa ubezpieczeń w T.U. A., w okresie od 2003 r. do 2004 r. odbyła staż absolwencki w Prokuraturze Rejonowej w K., a od 2004 r. do 2005 r. pracowała w spółce V., na stanowisku prawnika. Opinię od ostatniego pracodawcy strona załączyła do akt. Dnia [...] kwietnia 2006 r., po odbyciu z wnioskodawczynią rozmowy kwalifikacyjnej Rada na podstawie art. 24 ust. 2c u.r.pr. odmówiła K. Z. wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, bowiem z dotychczasowego przebiegu jej pracy wynika, iż nie wykonywała ona przez dłuższy czas chociażby pośrednio szeroko pojętej obsługi prawnej. To pozwoliło Radzie przyjąć, że strona nie sprosta obowiązkom, jakie będą ciążyły na niej w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego, a wynikającym z art. 4 ust. 1, art. 2 i art. 7 u.r.pr.. Od powyższej uchwały strona pismem z dnia [...] maja 2006 r. złożyła odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W., w którym zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust 1 pkt 5 u.r.pr. oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., wniosła o jej uchylenie i o podjęcie uchwały w sprawie wpisu. Strona podniosła, że Rada OIRP w uzasadnieniu swojej uchwały nr [...] nie wskazała dowodów, na podstawie których ustaliła, że wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. K. Z. zarzuciła organowi I instancji niewłaściwą interpretację pojęcia "dotychczasowe zachowanie" i w konsekwencji nierzetelną ocenę rękojmi do wykonywania zawodu radcy prawnego. Strona podniosła, że ocena rękojmi dokonana przez Radę jedynie z perspektywy dotychczasowego przebieg praktyki zawodowej, z pominięciem oceny innych kryteriów - cech charakteru wnioskodawczyni, była nieuprawniona. Na poparcie tego strona przywołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt II SA 559/91, w którym Sąd stwierdził, iż: "przy ocenie dotychczasowego zachowania się osoby ubiegającej się o wpisanie na listę radców prawnych bierze się pod uwagę takie kryteria jak: szlachetność, prawość, uczciwość, przestrzeganie zasad etycznych. Powyższe elementy są punktem wyjścia do prognozowania zachowań kandydata, jako radcy prawnego przy wykonywaniu obsługi pranej w zakresie objętym art. 2 u.r.pr.". Strona podniosła również, że Rada OIRP rozpoznając jej wniosek całkowicie pominęła opinię ostatniego pracodawcy (V. Sp. z o.o.), którą załączono do akt sprawy, jak również fakt, iż strona od czerwca 2003 r. do czerwca 2004 r. odbyła staż absolwencki w Prokuraturze Okręgowej w K. oraz to, że w latach 2002-2005 odbyła aplikację prokuratorską. Prezydium KRRP w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę Rady, odmawiającą K. Z. wpisu na listę radców prawnych, podzieliło ocenę organu I instancji, że wnioskodawczyni nie posiada wystarczającej wiedzy praktycznej oraz przygotowania zawodowego do wykonywania, tak rozległych przedmiotowo czynności zawodowych, jakie od radcy prawnego wymaga ustawa korporacyjna – u.r.pr. i inne ustawy systemowe. W przekonaniu organu II instancji brak jest jakichkolwiek powodów prawnych dla budowania domniemania, że sam fakt zdania w przeszłości przez wnioskodawczynię egzaminu prokuratorskiego stwarza automatyczny obowiązek wpisu jej na listę radców prawnych, bez możliwości dokonania przez organ oceny kandydata z punktu widzenia przesłanki rękojmi. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zastosowanie klauzuli generalnej "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" możliwe jest jedynie w szczególnych sytuacjach, gdzie pomimo spełnienia przez kandydata wymogów określonych przepisami prawa, zachodzą inne okoliczności, z których wynika, że ów kandydat nie będzie zdolny do prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Prezydium wyraziło zdanie, że w rozpoznawanym przypadku, zachodzą ww. okoliczności, z uwagi na co klauzula generalna nie mogła być konkretyzowana na korzyść K. Z. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydium K. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.pr. oraz przepisów proceduralnych – art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego dowodu, choćby pośrednio potwierdzającego, że skarżąca swoim dotychczasowym zachowaniem nie dała rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, czym w jej ocenie dopuścił się rażącej dowolności w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. wniosło o oddalenie skargi, z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), cytowana dalej jako Konstytucja, rolą organów samorządu zawodów zaufania publicznego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dnia 18 października 2006 r. K. Z. złożyła do akt sprawy pismo procesowe z dnia [...] października 2006 r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty wobec uchwał organów samorządu zawodowego obu instancji oraz oświadczyła, że odbyła w Radzie OIRP w K. dwie rozmowy. Pierwsza z nich miała miejsce dnia [...] kwietnia 2006 r. i dotyczyła złożonych przez skarżącą dokumentów oraz przebiegu jej dotychczasowej pracy. Druga z rozmów natomiast odbyła się na posiedzeniu Rady, na którym rozpoznawany był jej wniosek o wpis na listę radców prawnych i dotyczyła zakresu czynności dokonywanych w firmie V. Sp. z o.o. Skarżąca oświadczyła także, że nie wie, czy z powyższych rozmów zostały sporządzone jakiekolwiek protokoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] kwietna 2006 r. Trafny jest zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, w opinii skarżącej, polegało na wadliwej ocenie, iż strona nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 pkt 5) ustawy o r.pr., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że sprawy dotyczące wpisania konkretnych osób na listę radców prawnych są rozpoznawane z pełnym wykorzystaniem przepisów k.p.a., w szczególności muszą być w tych sprawach uwzględniane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7-10 k.p.a. oraz przepisy określające sposób zbierania i oceny dowodów, zwłaszcza art. 75, 77-81 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1991 r., II SA 847/91, Radca Prawny 1994/6/23). Analiza akt administracyjnych potwierdza zarzut skarżącej, iż organy obu instancji uchybiły powyższym zasadom. Z uzasadnień obu uchwał istotnie nie wynika, na podstawie jakich konkretnych dowodów poczyniono ustalenia niekorzystne dla skarżącej szczególnie w zakresie, w jakim uznano, iż skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K. nie przeprowadziła dowodu z dokumentów zawartych w aktach osobowych wnioskodawczyni z Prokuratury Okręgowej w K. i nie poddała ich swojej ocenie. Jak wynika z przedstawionego życiorysu skarżąca z okresu aplikacji prokuratorskiej może poszczycić się wyróżnieniem otrzymanym w eliminacjach do [...] Ogólnopolskiego Konkursu [...] przeprowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w K., którego przedmiotem było wygłoszenie mowy oskarżycielskiej. Ponadto z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika czy i jakiej treści rozmowy przeprowadzono z kandydatką w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. w siedzibie Rady OIRP w K. Jak oświadczyła skarżąca na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie rozmowy te dotyczyły jej pracy w firmie V. Sp. z o.o. ale nie orientuje się czy sporządzono jakikolwiek protokół odzwierciedlający przebieg i treść tych rozmów. W tej sytuacji należy przyjąć, iż podstawą faktyczną wydanej uchwały stanowił tylko materiał dowodowy w postaci dowodów z dokumentów złożonych przez samą skarżącą. Zdaniem Sądu materiał ten nie był wystarczający dla przeprowadzenia pełnej analizy czy kandydat na radcę prawnego daje rękojmię należytego wykonywania zawodu. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone przez Prezydium KRRP, które jako organ II instancji obowiązany było ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżącą w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W wyroku z dnia 4 maja 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział tezę, iż przy odmowie wpisania konkretnej osoby na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, należy wskazać i udowodnić okoliczności lub powody, które faktycznie nie dadzą możliwości wykonywania przez nią tego zawodu.(wyrok NSA , sygn. akt II SA 1143/91). Ponadto przesłanka, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie z uwagi na jej ocenny charakter wymaga w każdej sprawie odniesienia się nie tylko do określonych następstw, lecz także do powodujących ją okoliczności.(wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt II SA 1134/99). W tym stanie rzeczy wskazane wyżej okoliczności winny być wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy gdyż dotychczas nie zostały w ogóle ocenione. W szczególności analizą muszą być objęte akta osobowe strony dokumentujące przebieg jej aplikacji prokuratorskiej oraz zawarte tam opinie i wnioski. Również sam fakt odbycia rozmowy z kandydatką powinien być udokumentowany stosownym protokołem i stanowić część materiału dowodowego. W świetle powyższych rozważań zasadnym było uchylenie uchwał obu organów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1, lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.