VI SA/Wa 1512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Komendanta Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nakładającej na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), oraz lp. 1.2, lp. 2.9.1, lp. 2.9.3 załącznika do ww. ustawy. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] października 2006 r. na ulicy P. w W. do kontroli zatrzymany został pojazd marki [...]o nr rej. [...] należący do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a kierowany przez M. S.. Pojazd posiadał umieszczony na boku samochodu i drzwiach napis "[...]" nr telefonu [...]. Ponadto pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem ([...] i nr telefonu [...]). Pojazd wyposażony był w taksometr o symbolu "[...]" o numerze fabrycznym [...]. W trakcie kontroli kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy D. Ś. z siedzibą w K. ważną do dnia [...] kwietnia 2020 r., zaświadczenie z dnia [...] października 2006 r. poświadczające spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym oraz wskazujące iż kierowca "...jest zatrudniony/osobiście wykonuje przewozy w A. Sp. z o.o., wykonuje przewozy na rzecz D. Ś..." (podpisane przez D. Ś.), świadectwo legalizacji pierwotnej i ponownej taksometru, oraz upoważnienie wystawione przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do użytkowania samochodu będącego przedmiotem umowy leasingu operacyjnego przez A. Sp. z o.o. Wykonano również dokumentację fotograficzną pojazdu i jego wyposażenia. Stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem: zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, zakazu umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych, zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] października 2006 r. zawiadomiono A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną skarżącą, o wszczęciu postępowania administracyjnego, wzywając jednocześnie do złożenia wyjaśnień co do stwierdzonych naruszeń oraz nadesłania kopii wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, oświadczenia o tym, czy kierowca jest zatrudniony, czy osobiście wykonuje przewozy. Skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. zawarła obszerne zarzuty co do konstytucyjności przepisów, które wskazano w protokole kontroli za podstawę do stwierdzenia ww. naruszeń. Jednocześnie wskazała, iż jest przedsiębiorcą i zarazem posiadaczem licencji przewozowej użyczającej pojazd wykonującemu przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz A. Sp. z o.o. O wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] października 2006 r. poinformowano także D. Ś., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą " D. Ś." z siedzibą w K.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Komendant Policji, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wobec D. Ś. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte w stosunku do podmiotu, który, jak się okazało w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie jest stroną umowy przewozu. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Komendant Policji nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych, na którą składały się kary: - 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: a) umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł), c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł), - 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wysokość nałożonej kary ograniczono z 23.000 zł do 15.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że został naruszony przepis art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ z przedstawionego przez kierującego dokumentu nie wynika, aby działał na rzecz posiadacza licencji, na wystawionym zaświadczeniu nie ma adnotacji, że jest zatrudniony czy osobiście wykonuje przewozy, natomiast z uzyskanych wydruków z kasy fiskalnej wynika, że działa na rzecz przedsiębiorstwa "A.". Ponadto wskazano na naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ww. ustawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Ponownie wskazała, iż współpraca z D. Ś. wynika z umowy zawartej na podstawie art. 3511 kodeksu cywilnego tzw. umowy nienazwanej. Strona skarżąca jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystającego z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Podkreśliła, że art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Komendant Policji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle faktu, że w zaświadczeniu przedstawionym przez kierującego jest określone, iż przewóz odbywa się na rzecz podmiotu posiadającego licencję – D. Ś. – należy uznać, iż nie wyjaśniono jednoznacznie, który podmiot rzeczywiście wykonywał transport osób. W toku czynności wykonywanych w ramach ponownego rozpoznania sprawy uzyskano z Urzędu Miasta W. informację, iż A. Sp. z o.o. z siedzibą W. nie posiadał w dniu [...] października 2006 r. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ale posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie W. (pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r.). Ponadto uzyskano ze Starostwa Powiatowego w K. informację, iż kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji nr [...] (tj. licencji D. Ś.) w dniu [...] listopada 2006 r. - pismem z dnia [...] września 2006 r. Zwrócono się także do strony skarżącej, o nadesłanie książki serwisowej kasy rejestrującej w kontrolowanym pojeździe oraz dobowego raportu fiskalnego z dnia kontroli. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. wskazała, iż nie może przedstawić organowi żądanych dokumentów, albowiem stanowią one tajemnicę skarbową, do której dostęp mają wyłącznie organy skarbowe. Ponadto w dniu [...] grudnia 2007 r. oraz w dniu [...] lutego 2008 r. w Komendzie Powiatowej Policji w K. przesłuchano w charakterze świadka D. Ś., która zeznała, iż 8 lat prowadzi firmę przewozową o nazwie D. Ś. z siedzibą K.. W 2006 r. współpracowała z A. Sp. z o.o. z siedzibą W. na podstawie umowy o współpracy i na tej samej zasadzie użyczała tej firmie licencji na przewóz osób. Przedłożyła ww. umowę o współpracy. Ponadto uzyskano od Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] informację, iż w dniu kontroli w kontrolowanym pojeździe była zarejestrowana kasa rejestrująca "[...]" współpracująca z taksometrem "[...]", a należąca do firmy A. Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. zawiadomiono stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego wzywając jednocześnie do złożenia wyjaśnień co do stwierdzonych naruszeń. Strona skarżąca nie ustosunkowała się do powyższego pisma organu. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Policji nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych, na którą składały się kary: - 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: a) umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), b) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł), - 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wysokość nałożonej kary ograniczono z 18.000 zł do 15.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania uznał, iż naruszony został przepis art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie nie dopatrzono się naruszenia art. 18 ust. 5 pkt b ww. ustawy, gdyż oznaczenia na pojeździe nie są oznaczeniem przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż rzeczywistym podmiotem wykonującym przedmiotowy transport drogowy osób jest firma A. Sp. z o.o., co wynika z zaświadczenia D. Ś. z dnia [...] października 2006 r. oraz faktu, iż strona skarżąca jest dysponentem zarówno ww. pojazdu (upoważniona przez D. Sp. z o.o.) jak i urządzeń rejestrujących zamontowanych w pojeździe. Organ uznał, iż strona skarżąca wykonywała transport drogowy osób pojazdem niezgłoszonym do licencji, albowiem omawiany pojazd został zgłoszony do licencji nr [...] dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie jej wykonania. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Skarżąca - dokonując wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 tej ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 ww. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podniosła również, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Wskazała, iż z protokołu sporządzonego podczas kontroli oraz z innych dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż nie ustalono fizycznego przewozu jakiejkolwiek osoby. Ponadto podniosła, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia nie z taksometrem, lecz drogomierzem-dalmierzem połączonym z kasą fiskalną. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż skontrolowany pojazd był zgłoszony do licencji na wykonywanie transportu drogowego nr [...]. Wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 648/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. cofającą licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Strona skarżąca dołączyła kopie podania z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanego do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwolenia Urzędu W., a zawierającego prośbę o "...dopisanie do licencji [...] wypisów na samochód marki [...] nr rej. [...]..." z prezentatą wskazującą na wpływ podania do organu w dniu [...] lipca 2006 r. W wyniku rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Policji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., którą utrzymał ww. decyzję w całości w mocy. Organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji. Wskazał, że w jego ocenie w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, że to "A." Sp. z o.o. jest stroną omawianego postępowania. Wskazuje na to zaświadczenie wystawione przez D. ś., z którego wynika, iż kierujący pojazdem jest zatrudniony, osobiście wykonuje przewozy w A. Sp. z o.o. Ponadto właściciel pojazdu D. Sp. z o.o. upoważnił A. Sp. z o.o. do użytkowania pojazdu, który został poddany kontroli. Jednocześnie z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego niezbicie wynika, iż w samochodzie poddanym kontroli zainstalowana została kasa rejestrująca współpracująca z taksometrem, należąca do A. Sp. z o.o. Organ ponownie podkreślił, że strona skarżąca wykonywała transport drogowy osób pojazdem niezgłoszonym do licencji. Fakt ten wynika wprost z pisma przesłanego przez Starostwo Powiatowe w K. kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji dopiero w dniu [...] listopada 2006 r., a z pisma Naczelnika Wydziału Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, iż na dzień kontroli strona nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komendanta Policji. Wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 11, art. 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 14 oraz art. 92 ust. 1 i 4 i art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, - naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, w związku z uchyleniem przez WSA w Warszawie przywołanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz Prezydenta W. cofających stronie skarżącej licencję nr [...] oraz zgłoszeniem kontrolowanego pojazdu do ww. licencji w dniu [...] lipca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Policji wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż organy w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, przez co naruszyły art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. Podnieść należy, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przy rozpoznawaniu takich spraw zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, iż w momencie kontroli kierowca M. S. poruszał się pojazdem należący do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Z okazanego podczas kontroli upoważnienia wystawionego przez ww. spółkę wynikało, iż pojazd, będący przedmiotem umowy leasingu operacyjnego, użytkowany był przez A. Sp. z o.o. Kierujący pojazdem okazał natomiast wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wydanej dla przedsiębiorcy D. Ś. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą TAXI [...] D. Ś.. Ponadto kierowca okazał podpisane przez D. Ś. zaświadczenie poświadczające spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym oraz zawierające enigmatyczny zapis, że kierowca "...jest zatrudniony/osobiście wykonuje przewozy w A. Sp. z o.o., wykonuje przewozy na rzecz D. Ś....". Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa o współpracy zawartej pomiędzy A. Sp. z o.o. a D. Ś. oraz zawarte w protokole z przesłuchania oświadczenie D. Ś., iż współpracowała z firmą A. Sp. z o.o. na podstawie umowy o współpracy i użyczała licencji na przewóz osób. Podczas postępowania wyjaśniającego ustalono także, że w dniu kontroli w kontrolowanym pojeździe była zarejestrowana kasa rejestrująca "[...]" współpracująca z taksometrem "[...]", a należąca do firmy A. Sp. z o.o. W świetle powyższych faktów obowiązkiem organów, niezbędnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy było wyjaśnienie charakteru wzajemnych powiązań łączących A. Sp. z o.o., kierowcę M. S. oraz przedsiębiorcę D. Ś.. Organ powinien poddać analizie treść umowy o współpracy pomiędzy A. Sp. z o.o. a D. Ś., poza tym ustalić przez jaki podmiot był zatrudniony M. S.. Powinien posłużyć się dowodami z przesłuchań D. Ś., M. S. i osób reprezentujących firmę A. Sp. z o.o. oraz zażądać umowy łączącej kierowcę z którymś z tych podmiotów w celu stwierdzenia, kto jest jej pracodawcą. W ocenie organu poprzestanie na oświadczeniu D. Ś. oraz fakcie, iż kasa fiskalna jak i taksometr należały do skarżącej spółki, dla ustalenia, że przewóz był wykonywany przez A. Sp. z o.o. jest niewystarczające. Wyjaśnienie wzajemnych relacji pomiędzy wskazanymi trzema podmiotami było niezbędne do ustalenia, kto w stanie faktycznym niniejszej sprawy był przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy osób, a w związku z tym powinien być stroną postępowania administracyjnego wszczętego przez organ na skutek przeprowadzonej kontroli. Dodatkowo wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się w jakikolwiek sposób do treści umowy o współpracę zawartej pomiędzy D. Ś. a stroną skarżącą. Należy w tym miejscu podzielić utrwalony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, przedwczesne jest ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze. Dodatkowo wskazać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 648/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. cofającą stronie skarżącej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Ponadto organy powinny uwzględnić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II GSK 25/09 wskazał, że jeśli strona skarżąca wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji, to nie stosuje się wobec niej zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit a i c ustawy o transporcie drogowym. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.