VI SA/Wa 1513/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent m. W. orzekł w przedmiocie wymierzenia S. zs. w W. ul. B., kary pieniężnej w kwocie 19.281 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej - ul. B. w rej. posesji nr [...] na prawach wyłączności - pod pozostałe elementy targowiska, o powierzchni 1.102 m2, w dniach od 1 do 3 października 2016r. Pismem z dnia 2 marca 2017r. E. P. - Prezes S. wniosła odwołanie, podnosząc że decyzja o nałożeniu kary na S. jest niezrozumiała w sytuacji, gdy decyzją z [...] listopada 2016r. umorzono postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego w okresie od 1 do 3 października 2016 r. Ponadto wskazano, że od kwietnia 2016 r. ZDM sukcesywnie przekracza terminy załatwiania spraw z wniosków S. o zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w kolejnych okresach, co prowadzi do powoduje sytuację, że S. jest karane za trzy dni opóźnienia, a organ wniosek z 29 grudnia 2016 r. rozpoznano dopiero 11 marca 2017 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2017 r. wydanej w przedmiocie wymierzenia S., kary pieniężnej w kwocie 19.281 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej - ul. B. w rej. posesji nr [...] na prawach wyłączności - pod pozostałe elementy targowiska, o powierzchni 1.102 m2, w dniach od 1 do 3 października 2016r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który stanowi: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (...). 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień 10. Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2. 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w cirt. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż obsesiona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Organ podkreślił, że redakcja cytowanych przepisów wskazuje, iż zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne (bez zezwolenia lub po jego wygaśnięciu) zajmowanie pasa drogowego (świadczy o tym zwrot "zarządca drogi wymierza"). Taka sama kara jest wymierzana zarówno za pierwsze samowolne zajęcie pasa drogowego, jak i jego zajmowanie po upływie terminu ważności poprzedniego zezwolenia, jak również za przekroczenie obszaru, na którego zajęcie strona posiada zezwolenia. Nadto przepisy nie wprowadzają żadnego rozróżnienia sytuacji podmiotu zajmującego pas drogowy ze względu na powody, z powodu których tenże podmiot nie wystąpił o wydanie zezwolenia. Nie zwalnia z konieczności poniesienia kary nieświadomość bezprawności zajęcia pasa drogowego. Wysokość kary nie może być ustalana dowolnie czy też obniżana z uwagi na podnoszone przez stronę względy społeczne Wysokość kary jest ustalana jako 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, a ta ostania jest ustalana jako iloczyn powierzchni reklamy, stawki za 1 m kwadratowy danego rodzaju zajęcia i ilości dni funkcjonowania obiektu. Potwierdzeniem powyższych wywodów są też liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wydawane w analogicznych sprawach: Organ podkreślił, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. rozstrzyga, iż zarządca drogi umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego w okresie od 1 do 3 października 2016 r., gdyż na ten okres nie mógł wydać zezwolenia. Uzasadnienie decyzji wyjaśnia tę kwestię szczegółowo. Natomiast kwestia przedłużania załatwienia innych wniosków składanych przez S. do ZDM nie może wpłynąć na uchylenie kary w niniejszej sprawie i w ogóle nie może być badana w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 23 czerwca 2017r. S., [...], reprezentowane przez adwokata D. M. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przy braku uwzględnienia interesu skarżącego oraz zasady proporcjonalności, co do celowości nałożonej sankcji administracyjnej, 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz przyjęcie, że okoliczności związane z zajęciem pasa drogowego, a odnoszące się do przekroczenia terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na zajęcia a także wieloletnie, nieprzerwane korzystanie przez skarżącego z pasa drogowego w tożsamy sposób, oraz opóźnienia organu w zakresie terminowości wydawania zezwoleń nie są relewantne dla nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przyjęcie takie jest nieuzasadnione okolicznościami sprawy. Mając na względzie wyżej podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2017 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, W uzasadnieniu wskazano, że przyjęta wykładnia co do związania organu zakresem decyzyjnym, tj. zobligowaniem do nałożenia kary, w okolicznościach sprawy nie jest trafna. Przez to zaś, przeprowadzone w sprawie postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, tj. celowości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Zważyć należy, że skarżący od wielu lat, w sposób nieprzerwany i niezmienny użytkuje pas drogowy, poprzez prowadzenie targowiska służącego mieszkańcom. Sukcesywnie też skarżący uzyskuje stosowne decyzje w przedmiocie zezwolenia na zajmowanie danego obszaru w oznaczony sposób, uiszczając przy tym stosowne opłaty. Wnioski składane przez upoważniony organ skarżącego obejmują zakresem czasowym cały okres zajmowania pasa drogowego. Co istotne wnioski te niejednokrotnie załatwiane są przez organ w odroczonym terminie, jednak dotychczasowe współdziałanie skarżącego i organu przyjmowało tę praktykę bez podejmowania możliwych działań przez S.. W wyżej przedstawionym kontekście materiał dowodowy oceniony został wybiórczo o tyle, o ile okoliczności, które uznano za istotne dla sprawy ograniczono wyłącznie do tych, które wzmacniały przyjęcie wyłącznie literalnej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących nałożenie na podmiot sankcji administracyjnej. Działanie organu w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa), realizowane jest natomiast poprzez wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 kpa, art. 77 kpa) - tj. niewyłącznie okoliczności zawężających się do wypełnienia literalnej wykładni przepisu prawa materialnego. Przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 2 u.d.p. legitymizują nałożenie stosownej kary pieniężnej na podmiot niedopełniający warunków związanych z zajęciem pasa drogowego. Zważyć należy, że jakiekolwiek działania zmierzające do uiszczenia kwoty z tytułu zajęcia pasa drogowego inicjowane były przez S., bez podejmowania środków dyscyplinujących przez organ. Skarżący przedkładał stosowne wnioski obejmujące sukcesywnie następujące po sobie okresy wymagające legalizacji zajęcia terenu, konsekwentnie uiszczając opłaty wynikające z uzyskiwanych decyzji. Skoro zaś skarżący nie uchylał się od obowiązku wnoszenia stosownych opłat za jakikolwiek okres, nałożenie kary wyłącznie przy przyjęciu uchybienia o charakterze formalnym (daty złożenia wniosku względem daty objęcia wnioskiem) nie może zostać uznane za celowe. Dokonywanie w przedmiotowym zakresie wyłącznie wykładni językowej art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 2 u.d.p. jest przez to nieuzasadnione. Podobnie, konsekwentnie, zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego nie może zostać uznane za prawidłowe. Wskazano także należy na treść obecnie obowiązującego art. 7a kpa, odnoszącego się do rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. O ile bowiem przyjęte jest, że samo przekroczenie dopuszczalnego (jednorazowego) okresu zajęcia pasa drogowego rodzi obowiązek nałożenia kary administracyjnej, wątpliwe jest rozszerzenie waloru bezwzględności tego rodzaju sankcji na sytuację trwałego korzystania z pasa ruchu w drodze sukcesywnie otrzymywanych zezwoleń, na następujące po sobie kolejno (nieprzerwanie) okresy. W tym też zakresie przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 2 u.d.p. winny zostać interpretowane zgodnie z wykładnią celowościową, zaś skarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - podlegać uchyleniu w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2222 ze zm.) , zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6). Z powyższego wynika zatem, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy skarżące S. pismem z dnia 3 października 2016r. (data wpływu do organu 4 października 2016r.) wystąpiło Zarządcy Dróg Miejskich w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod targowisko ul. [...] w okresie od 1.10.2016r. do 31.12.201r. Wyjaśnić należy, że poprzednie zezwolenie (decyzja z dnia [...] września 2016r.) na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego obejmowało okres od 1.07.2016. do 30.09.2016r. A zatem aby zachować ciągłość posiadanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod tzw. targowisko, kolejny wniosek strony skarżącej powinien wpłynąć do organu najpóźniej w dniu 1 października 2016r., a nie jak miało to miejsce w dniu 4 października 2016r. W tej sytuacji w okresie od 1.10.2016 r. do 3.10.2016r. skarżące S. zajmowało pas drogowy bez zezwolenia, co w świetle obowiązujących przepisów obligował organ do nałożenie odpowiedniej kary pieniężnej, w prawidłowo wyliczonej wysokości. W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Warunkiem jego zastosowania jest stwierdzenie wątpliwości co do treści normy prawnej mającej zastosowanie w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie zachodzą, albowiem zajęcie pasa drogowego bez zarządcy drogi skutkuje wymierzeniem stronie kary pieniężnej, jak w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.