VI SA/Wa 1518/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oddala skargę Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zakazie wykonywania działalności gospodarczej przez okres trzech lat w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczeniu usług turystycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Pełnomocnik Marszałka Województwa [...] ds. Turystyki poinformował J. K., który posiadał zezwolenie wydane dla Biura Turystycznego "M." na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczeniu usług turystycznych, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. upłynął termin gwarancji, która stanowiła zabezpieczenie finansowe obejmujące ubezpieczenie kosztów powrotu klienta do kraju oraz zwrot wpłat wniesionych przez klienta w razie niewykonania zobowiązań umownych przez organizatorów i pośredników turystycznych. W piśmie zawarta była prośba o przesłanie nowej polisy do organu, jakim stosownie do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 z późn. zm.), zmieniającej ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, jest Marszałek Województwa [...]. Na powyższe pismo J. K. nie odpowiedział. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Pełnomocnik Marszałka Województwa [...] ds. Turystyki – nawiązując do swojego pisma z dnia [...] lutego 2006 r. - poinformował J. K., iż nienadesłanie oryginału ważnej umowy gwarancyjnej lub ubezpieczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zakazu prowadzonej działalności. Na powyższe pismo J. K. również nie odpowiedział. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zakazał J. K. wykonywania działalności gospodarczej przez okres trzech lat w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczeniu usług turystycznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż J. K. nie przedłożył - zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych - aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego. Posiadana umowa ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego, wystawiona przez Korporację Ubezpieczeniową F. utraciła ważność z dniem [...] grudnia 2005 r. Niezłożenie marszałkowi województwa oryginałów dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej, zgodnie z art. 10a pkt 2 ww. ustawy stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności. Decyzja została doręczona J. K. faksem w dniu [...] kwietnia 2006 r., przesyłka pocztowa zawierająca decyzję z adnotacją "awizowano adresata nie zastano [...] kwietnia 2006", została zwrócona organowi. Decyzja po raz drugi została doręczona w dniu [...] maja 2006 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach. Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. K. w dniu [...] maja 2006 r. (data stempla pocztowego) złożył odwołanie, opatrzone datą [...] kwietnia 2006 r. Wnosił o cofnięcie decyzji, informował, iż w dacie wydania decyzji nie prowadził żadnej działalności a od października 2005 r., nie organizował imprez turystycznych. Załączył kserokopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Gospodarki wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji powołał się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz na przepis art. 10a pkt 2 ustawy o usługach turystycznych i wskazał, iż nieprzedłużenie marszałkowi województwa oryginału dokumentu: umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Obowiązek posiadania umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia dotyczy całego okresu wykonywanej działalności. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z dniem [...] marca 2006 r. i do tej daty strona winna posiadać właściwe zabezpieczenie finansowe. Wskazał ponadto, iż ustawa o usługach turystycznych nie zna instytucji zawieszenia działalności gospodarczej, które uzasadniałoby niespełnienie wymagań przewidzianych dla wykonywania działalności organizatora turystyki i pośrednika turystycznego w okresie posiadania wpisu do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. Wnosił o jej uchylenie oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi, iż został wezwany do przedstawienia gwarancji podczas, gdy przepisy przewidują dwa sposoby zabezpieczenia finansowego, tj. gwarancji lub umowy ubezpieczenia, w wezwaniu nie wskazano terminu do przedłożenia dokumentów. Powołał się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 2 i wskazał, iż organ zastosował w stosunku do niego dwa nawzajem wykluczające się postępowania: wydanie zakazu prowadzenia działalności po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia warunków prowadzenia działalności gospodarczej, wydanie zakazu po stwierdzeniu rażących naruszeń. Podniósł, iż nie mógł być adresatem decyzji wydanej przez organ I instancji ze względu na wcześniejsze wykreślenie go z rejestru przedsiębiorców. Zarzucił naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia go o wszczęciu postępowania oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z zebranym materiałem i złożenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż pismo z dnia [...] marca 2006 r., będące drugim wezwaniem w sprawie było jednocześnie pismem informującym o wszczęciu postępowania. Podniósł, iż przepis art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej daje możliwość wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w trzech różnych sytuacjach, które mogą zaistnieć łącznie jak i oddzielnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2006 r. odpowiada prawu a stwierdzone uchybienia nie stanowią podstawy do jej uchylenia. Sąd w pierwszej kolejności badał kwestię, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Decyzję organu I instancji skarżący otrzymał w dniu [...] kwietnia 2006 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej (faksem). Następnie organ wysłał decyzję drogą pocztową. Przesyłka zawierająca decyzję, raz awizowana, została zwrócona organowi jako nie podjęta w terminie. Decyzja po raz trzeci została wysłana, już po wpływie odwołania od decyzji, skarżący odebrał ją w dniu [...] maja 2006 r. W ocenie Sądu skarżącemu została skutecznie doręczona decyzja za pomocą faksu. Komunikowanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej przewiduje przepis art. 46 § 3 k.p.a. Warunkiem skuteczności doręczenia pisma (decyzji) w takiej formie jest potwierdzenie doręczenia pisma. Potwierdzenie organ winien otrzymać w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma. W aktach sprawy brak jest wprawdzie formalnego potwierdzenia otrzymania decyzji za pomocą faksu ale nie ulega wątpliwości, iż skarżący decyzję otrzymał czego dowodem jest złożenie odwołania od tej decyzji opatrzone datą [...] kwietnia 2006 r. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest obowiązany m. in. zawrzeć: umowę gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowę ubezpieczenia na rzecz klientów oraz składać marszałkowi województwa oryginały dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Obowiązek posiadania gwarancji lub umowy ubezpieczenia, dotyczy całego okresu wykonywania działalności (art. 5 ust. 3 cyt. ustawy). Bezspornym w sprawie jest stwierdzony przez organ i niekwestionowany przez skarżącego fakt braku dokumentów mających stanowić zabezpieczenie finansowe. Skarżący nie zawarł żadnej z umów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Nieprzedłużenie marszałkowi województwa oryginału dokumentu, tj. umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, w myśl art. 10a pkt 2 stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności. Z kolei stwierdzenie przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę, jest podstawą do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat (art. 9 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w okresie braku posiadania gwarancji nie prowadził działalności jest bez znaczenia dla oceny braku ciągłości ubezpieczenia. Brak ciągłości ubezpieczenia (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych) stanowi o rażącym naruszeniu obowiązków określonych ustawą w rozumieniu art. 10a pkt 2. Bez znaczenia dla oceny w tym zakresie jest okoliczność, iż w okresie braku ubezpieczenia strona nie prowadziła faktycznie działalności objętej zezwoleniem i nie zawierała umów z klientami (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1102/04 - LEX 166082). Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2006 r. został poproszony o nadesłanie gwarancji stanowiącej zabezpieczenie finansowe, następnie pismem z dnia [...] marca 2006 r. został poinformowany, iż brak wpływu dokumentu w terminie 10 dni spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zakazu prowadzenia działalności. W ocenie Sądu żadne z ww. pism nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, w wyznaczonym przez organ terminie, o którym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest obowiązany złożyć właściwemu organowi (marszałkowi województwa) oryginały dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Organ nie ma obowiązku wzywania o przedłożenie umów stanowiących zabezpieczenie finansowe. Na żadne z wyżej wymienionych pism skarżący nie odpowiedział. Organ potraktował pismo z dnia [...] marca 2006 r. jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu ww. pismo pomimo braku formy zawiadomienia i braku pouczenia strony o przysługujących jej prawach zapewniało stronie czynny udział w postępowaniu. Z prawa tego skarżący nie skorzystał. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż z datą wykreślenia go z rejestru przedsiębiorców nie mógł być adresatem decyzji. W decyzji prawidłowo wskazano skarżącego jako osobę fizyczną, której zakazano prowadzenia dotychczas wykonywanej działalności gospodarczej objętej wpisem. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja w ustalonym prawidłowo przez organ stanie faktycznym znajduje uzasadnienie prawne we wskazanych w niej przepisach ustawy o usługach turystycznych (art. 9 ust. 3) i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 2). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.