VI SA/Wa 1522/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 8 listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. w W., skarżącej w niniejszej sprawie, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. rej. Al. K. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. We wniosku spółka wniosła także o ustalenie w warunkach zezwolenia, że w przypadku pozytywnego jego rozpatrzenia, spłata za zajęcie pasa drogowego ma być zapłacona w czterech ratach. Pismem z dnia 30 listopada 2006 r. Dyrektor ZDM poinformował stronę, że nie ma pełnomocnictwa Prezydenta [...] W. do rozkładania na raty spłaty należności. W dniu 28 grudnia 2006 r., wpłynęło do ZDM pismo skarżącej, w którym nawiązując do ww. pisma ZDM podała skrócone terminy na zajęcie pasów drogowych w tym pod poz. 30 wskazała "ul. P. rej. K. od 1. stycznia 2007 r. – do 31 marca 2007 r." Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM działając w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13, art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 Kpa, uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]) 1. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P.rej. Al. K. o powierzchni 10,5 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji, na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 23 lutego 2007 r., oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, 2. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 24 lutego 2007 r., 3. rozstrzygnięciu z pkt 2 nadał rygor natychmiastowej wykonalności, 4. ustalił warunku zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji, 5. ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4.276,80 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 36 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie i 54 dni zajęcia terenu płatnej wg zasad określonych w pkt 6, 6. ustalił termin wniesienia opłaty wskazując, że należy ją uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna na wskazany w pkt 7 rachunek w Banku P. S.A. Zdaniem organu reklamy umieszczane w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów co podniesiono w uzasadnieniu, wskazano, że badania laboratoryjne i testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Ponadto z ww. opinii wynika, że badania w USA wykazały, iż 10-30% wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z nich miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi; średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż odcinków bez reklam. Organ podniósł, że odległość wnioskowanej reklamy, która jest adresowana do kierujących pojazdami, od krawędzi jezdni wynosi 5,9 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy. Zwrócił również uwagę na to, że lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika, tak, jak w tym przypadku, powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. W tym stanie rzeczy organ odwołując się do art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Z ww. przepisów wynika, zdaniem organu, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego wypadku. Organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Mając jednak na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony organ stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy już istniejącej w okresie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji zezwolił na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 6 Kpa polegające na tym, że osoba wydająca zaskarżoną decyzję nie posiadała ważnego umocowania do jej wydania, oraz polegające na naruszeniu przez ZDM konstytucyjnie zagwarantowanej równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu; naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie Al. K. w W.może powodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 w zw. z art. 155 i art. 17 pkt 1 Kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 1 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na 5 lipca 2007 r., nadać punktowi drugiemu i trzeciemu brzmienie: "uchylony", ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 14.731,20 zł, zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że to wnioskodawca powinien wykazać, że wystąpiły okoliczności uzasadniające w świetle art. 39 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy, lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, a takich okoliczności strona nie wykazała. Zdaniem organu nie ma podstaw do tego, żeby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich wiele należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, opinii biegłych, analizy dokumentów. Argument spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz sugestia o automatycznym przedłużaniu raz wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być zatem uwzględniony. Organ odwołując się nadto do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów uznał, iż stanowisko Prezydenta co do zasady jest słuszne. Nie podzielił też argumentu skarżącej, iż mandat Prezydenta H. G. wygasł. Organ zwrócił jednak uwagę, że decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i zezwalała na zajęcie pasa drogowego tylko do dnia [...] lutego 2007 r. Strona otrzymała decyzję dopiero w dniu [...] marca 2007 r. Odwołanie wpłynęło do SKO w maju 2007 r. i zostało rozpatrzone w dniu [...] czerwca 2007 r. i taki stan rzeczy uzasadnia, zdaniem organu, ustalenie terminu zezwolenia do 5 lipca 2007 r. zgodnie z wnioskiem strony oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty – iloczyn 186 dni zajęcia pasa drogowego, 2,20 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej tj. 14.731,20 zł. Ustalenie nowego czasu zajęcia pasa drogowego nie oznacza jednak, co podkreślił organ, że dopiero po połowie czerwca reklama będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lecz organ tłumaczy wątpliwości dotyczące otrzymania decyzji i trudności w usunięciu nośnika reklamowego na korzyść spółki. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 35 w zw. z art. 7 Kpa przez rozpoznanie sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 Kpa i w ten sposób spowodowane dla niej ujemnych skutków wskutek wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego czasu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy obejmującego okres od dnia 6 lipca do 16 lipca 2007 r., naruszenie art. 7 Kpa i art. 104 § 2 Kpa przez nierozpoznanie sprawy, co do istoty polegające na braku rozpatrzenia zarzutu z odwołania dotyczącego wadliwego oparcia decyzji organu I instancji na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która jest opinii o charakterze pseudonaukowym; naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie skutkuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że zaskarżona decyzja została jej doręczona 16 lipca 2007 r. tj. 11 dni po upływie końcowego terminu zezwolenia ustalonego treścią tej decyzji, tym samym nośnik reklamowy nie został objęty zezwoleniem w okresie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy, w części obejmującej okres od 6 lipca 2007 r. do 16 lipca 2007 r. (jednocześnie strona stwierdza, że zezwolenie wydano do 5 czerwca 2007 r.). Organ odwoławczy rozstrzygał przy tym sprawę w sposób przewlekły, a strona nie może ponosić negatywnych skutków takiego działania. Ustalając końcowy termin zezwolenia bez uwzględnienia okresu od 6 lipca – 16 lipca 2007 r. organ, zdaniem skarżącej, naruszył jej interes, uchybiając art. 7 Kpa w zw. z art. 35 Kpa. SKO, co podniesiono w uzasadnieniu, nie wskazał konkretnych dowodów na to, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania ww. nośnika. Opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, do której organ się odwołał nie powinna być brana pod uwagę, bo została wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz tej jednostki, nie ma ona waloru dokumentu naukowego i w opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna komplikacja wyników badań dotyczących wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach. Zdaniem spółki ogólnikowość i uśrednione wyniki badań nie mogą stanowić dowodu na okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie umiejscowienia nośnika rzekomo spowodowanego jego funkcjonowaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.) Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu, uzasadniającym jej uchylenie. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P. rej. Al. K. w ten sposób, iż zezwolił na zajęcie pasa na okres od dnia 1 stycznia do 23 lutego 2007 r., a na pozostały okres wydania zezwolenia odmówił ustalając przy tym w kolejnych punktach rozstrzygnięcia zarówno warunki zajęcia pasa (stanowiące zał. nr 2), wysokość opłaty i termin wniesienia oraz nadając decyzji w zakresie w jakim odmówił wydania zezwolenia rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka zaskarżyła tę decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej końcowego terminu zezwolenia i opłaty za zajęcie pasa drogowego i w tym zakresie działając w ramach przypisanych art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uprawnień orzekło, co do istoty ustalając powyższy termin na 5 lipca 2007 r. i w konsekwencji ustalając opłatę w innej (wyższej) niż ustalona przez organ I instancji wysokości. Organ uchylił również zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym odmowy wydania zezwolenia za okres od 24 lutego 2007 r. i rygoru natychmiastowej wykonalności. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wbrew przekonaniu strony, która, jak wynika ze skargi swoje niezadowolenie wiąże głównie z tym, że okresem zezwolenia nie objęto okresu 6 lipca – 16 lipca 2007 r., powyższej decyzji nie można przypisać wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi. Podkreślić bowiem należy, iż wniosek chociaż w dacie złożenia obejmował okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., został w istotny sposób zmieniony pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., w ten sposób, że strona ograniczyła powyższy okres wnosząc o wydanie zezwolenia na okres 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r. Organ II instancji ustalając końcowy termin zezwolenia na 5 lipca 2007 r. (a nie 5 czerwca 2007 r. jak twierdzi strona w uzasadnieniu skargi) uwzględnił zatem wniosek strony w całości, a nawet orzekł ponad jej żądanie. W tej części decyzja, z punktu widzenia treści wniosku zmienionego ww. pismem, jest dla strony korzystna. Należy mieć zatem na uwadze art. 134 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie SKO w części, w jakiej organ orzekł ponad żądanie strony (ale dla niej korzystne), jest niezgodne z przepisami powołanej ustawy ale, zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Sąd będąc związany cyt. przepisem uznał zatem, iż powyższe uchybienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę zawartych w skardze zarzutów co do naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 Kpa. Skoro bowiem wniosek strony został uwzględniony w całości (a nawet rozstrzygnięciem objęto okres, o którego uwzględnienie strona nie wnosiła) to bez istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej w sytuacji, gdy zarzuty w tym zakresie strona wiąże wyłącznie z faktem nieobjęcia zezwoleniem okresu 6-16 lipca 2007 r.. Brak jest również podstaw, do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji w części w jakiej SKO utrzymało w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji w mocy. Z zaskarżonej decyzji (obu punktów rozstrzygnięcia) wynika, iż utrzymano w mocy ustalone warunki zajęcia pasa drogowego oraz termin i zasady wniesienia opłaty. W tym zakresie strona chociaż zaskarżyła decyzję SKO w całości wnosząc również o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., żadnych zarzutów nie podniosła, a z przepisów powołanej ustawy nie wynika, by warunki zajęcia pasa drogowego zostały ustalone z ich naruszeniem. Nie ma też podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem ustalonego przez organ trybu i terminu wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.