VI SA/Wa 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nakazującą P. M. przywrócenie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] G. – W. do stanu poprzedniego i nakładającą na niego karę pieniężną za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 2 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. nr 129, poz. 1369) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako kpa). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Pismem z dnia 4 października 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił P. M. (dalej też jako skarżący) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi, informując zarazem, iż w dniu 16 października 2007 r. w miejscu zaistnienia uszkodzenia zostanie przeprowadzona wizja lokalna. Na okoliczność przeprowadzenia w dniu 16 października 2007 r. dowodu z oględzin pasa drogowego dokonanych przez przedstawicieli organu przy obecności skarżącego sporządzono protokół, w którym wskazano na uszkodzenie pobocza, rowu, skarpy i chodnika podając przy tym dokładną wielkość uszkodzonych powierzchni. W części protokołu zawierającej stanowisko strony zapisano, iż skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o możliwości połączenia komunikacyjnego swojej działki z drogą krajową w miejscu stwierdzonych uszkodzeń, jak również nie przedstawił innych dowodów w sprawie, przy czym z zapisu protokołu wynika, iż skarżący opuścił miejsce wizji przed zakończeniem sporządzania protokołu. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] organ orzekł o przywróceniu naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] G. – W. do stanu poprzedniego i nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu podkreślił, iż skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ze skutkiem zniszczenia pobocza ziemnego, chodnika, skarpy oraz zasypania rowu przydrożnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż to nie on dokonał zasypania rowu a z informacji, które uzyskał od swoich pracowników wynika, iż czynności powyższe wykonane zostały przez pracowników zarządu drogi. Skarżący zakwestionował ponadto dane dotyczące rozmiarów zniszczenia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. Organ stwierdził, iż skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu dla pojazdów korzystających z usług prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz postoju tych pojazdów na chodniku w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Za nieuzasadniony uznał organ zarzut zasypania rowu przez pracowników Rejonu Dróg, wskazując, iż z wyjaśnień Drogomistrza Bazy Materiałowej w [...] wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca. Odnośnie zanegowania przez skarżącego prawidłowości pomiarów organ podkreślił, iż skarżący był obecny podczas dokonywania powyższej czynności i nie wniósł wówczas żadnych zastrzeżeń co do sposobu i wyników pomiarów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący ponowił argumenty zaprezentowane uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując ponadto, iż należąca do niego działka posiada wspólny zjazd z działką z nią graniczącą. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. skarżący oświadczył, że wylanie asfaltu w pasie drogowym nastąpiło według świadków, którymi są pracownicy oraz znajomy skarżącego, wczesną wiosną 2007 roku. Wniósł przy tym o dopuszczenie dowodu z ich zeznań. Podkreślił, iż w czasie wizji zwrócił się o sprawdzenie, czy pod piaskiem jest asfalt. Skarżący zaznaczył ponadto, iż nie wie, do jakiego stanu ma przywrócić pobocze z tego względu, że z mapy wychodzą zupełnie inne dane niż z pomiarów dokonanych w trakcie wizji. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji organ nie określił w jaki sposób ma być przywrócony stan poprzedni. Organ liczył bowiem na to, że strona po otrzymaniu tej decyzji zwróci się do organu i wówczas zostanie poinstruowana w jaki sposób ma wykonać tą decyzję i w jakim terminie ma to uczynić. Przyznał, iż zasadą jest, że w decyzji wskazany jest sposób przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, jednakże w tej akurat sprawie tego nie zrobiono z uwagi na duże uszkodzenia. Ponadto pełnomocnik organu podniósł, iż w trakcie wizji lokalnej skarżący powiedział, że asfalt wylali pracownicy GDDKiA jednak obecny na wizji drogomistrz bazy materiałowej zaprzeczył by to on albo jego pracownicy takie czynności wykonywali, przy czym po sprawdzeniu ustalono, iż rzeczywiście pod piaskiem znajdowały się resztki poasfaltowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zarówno ona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] października 2007 r. naruszają zasady procedury administracyjnej w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem skarga ma uzasadnione podstawy. Podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia poczynione w trakcie oględzin zajętego pasa drogowego, z której to czynności sporządzono protokół załączony do akt administracyjnych. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 67 § 1 kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym § 2 pkt 3 cyt. przepisu wprowadza obowiązek sporządzenia protokołu w przypadku oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 kpa). Formuła "protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało", wskazuje na konieczność wyraźnego wskazania lub określenia między innymi treści uwag zgłoszonych przez osoby obecne. Element ten uzyskuje wymiar obligatoryjny, o ile osoby obecne przy dokonywanej czynności zgłoszą uwagi. Należy przyjąć, że brak uwag, po uprzednim pouczeniu osób uczestniczących w czynności o prawie ich zgłoszenia (obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a.), także powinien być w protokole stwierdzony. Uwagi wymagają rzetelnego odzwierciedlenia w protokole. (tak G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." LEX, 2007, wyd. II). W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika ze złożonych na rozprawie wyjaśnień pełnomocnika organu, który był jednocześnie obecny w trakcie oględzin, (co potwierdza złożony pod protokołem podpis, przy sporządzaniu protokołu z oględzin pasa drogowego dokonanych w dniu 16 października 2007 r.) powyższe wymogi nie zostały zachowane. W części dotyczącej zgłaszanych przez skarżącego uwag i wyjaśnień protokół zawiera bowiem wyłącznie adnotację, iż skarżący nie przedstawił dokumentacji, pomijając zupełnie zgłaszane przez niego uwagi odnośnie okoliczności, w których doszło do naruszenia pasa drogowego, w szczególności w zakresie wskazania na czynności dokonywane przez pracowników zarządu drogi. Co więcej, pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie, iż przedstawiciele organu w reakcji na twierdzenia skarżącego dokonali sprawdzenia nawierzchni zjazdu stwierdzając resztki poasfaltowe, który to fakt również nie znalazł odzwierciedlenia w protokole, podobnie jak wyjaśnienia drogomistrza. Tym samym organ wydając w dniu [...] października 2007 r. w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie oględzin pasa drogowego, decyzję nakazującą przywrócenie naruszonego pasa drogowego i nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia, naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Ujęta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, iż organ wydając w dniu [...] października 2007 r. decyzję nakazującą skarżącemu przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego nie określił sposobu wykonania nałożonego na niego obowiązku. Tymczasem, w myśl art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, przy czym musi być ono sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 506). Decyzja organu nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II str. 648). Zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2007 r. powyższego wymogu odnośnie sprecyzowania sposobu przywrócenia naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego nie wypełnia. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa.), Sąd obowiązany był decyzje te uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Odnośnie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków wskazać należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed sądem administracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Wyjątkiem jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc kwestia ewentualnego rozszerzenia materiału dowodowego o zeznania wymienionych przez skarżącego osób możliwa jest w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.