VI SA/Wa 153/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca Prezydenta W. z [...] grudnia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. 417 (czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2004 r. J. D. Prezes spółki, złożył wniosek o udzielenie licencji na przewóz osób firmie P. sp. z o.o. Do wniosku, zgodnie z ustawą, dołączył wymagane dokumenty. W dniu [...] października 2004 r. firma otrzymała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzieloną przez Prezydenta W. W okresie działalności spółki stwierdzono, że przedsiębiorca wielokrotnie dopuścił się naruszeń przepisów prawa. W oparciu o dokumenty z poszczególnych kontroli drogowych pojazdów oznakowanych jako należących do P. przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji oraz funkcjonariuszy z Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] dostarczonych do Prezydenta W., stwierdzono następujące nieprawidłowości: - w dniu [...] lutego 2005 r. oraz [...] marca 2005 r., w wyniku dwukrotnej kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez L.K., stwierdzono, iż pojazd nie był zgłoszony do licencji nr [...], zaś kierowcę ukarano w drodze postępowania mandatowego; - w dniu [...] kwietnia 2005 r., w wyniku kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], kierowanego przez R. B., stwierdzono, iż kierowca nie posiadał zaświadczenia, o którym stanowi art. 87 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dodatkowo pojazd nie posiadał również aktualnych badań technicznych, co uznano za zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyniku stwierdzonych naruszeń przepisów, pismami z dnia [...] marca 2005 r. oraz [...] maja 2005 r. Prezydent W. udzielił firmie P. sp. z o.o. ostrzeżeń mających na celu dostosowanie działalności przedsiębiorstwa do warunków ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., na mocy art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia P. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W dniu [...] maja 2005 r., spółka zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, zobowiązując się jednocześnie do złożenia wyjaśnień w przedmiocie stwierdzonych naruszeń. W dniu [...] maja 2005 r. do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. wpłynęły wyjaśnienia firmy P. sp. z o.o. odnośnie ostrzeżenia z [...] marca 2005 r., przedsiębiorca wyjaśnił, iż kierowca samochodu marki [...] o nr rej. [...] L. K. nie był kierowcą, z którym firma P. sp. z o.o. miała podpisaną jakąkolwiek umowę. Posiadane przez niego elementy wyposażenia, wskazujące na firmę P. sp. z o.o. były zainstalowane nielegalnie. Jak wyjaśniono, zaistniałą sytuację mogła spowodować okoliczność współpracy spółki z M. K., synem L. K. Przedsiębiorca przypuszczał, iż elementy osprzętu taksówkowego były za wiedzą lub bez wiedzy M. K. "pożyczane" przez jego ojca, L. K. jeżdżącego samochodem [...]. Odnośnie ostrzeżenia z dnia [...] maja 2005 r., firma P. wyjaśniła, iż w dniu 1 maja 2005 r., podpisała umowę z R. B., kierowcą pojazdu marki [...] o nr rej. [...], jednak nie wyjaśniła, dlaczego kierowca wykonywał przewozy osób posługując się wypisem z licencji ww. przedsiębiorcy przed podpisaniem z nim wspomnianej umowy, zanim jego pojazd został zgłoszony do licencji. Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. nadal otrzymywało informacje o prowadzeniu działalności w zakresie przewozu osób przez P. sp. z o.o., w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, m.in.: - w dniu [...] czerwca 2005 r., w wyniku kontroli pojazdu Mercedes o nr rej. [...], zatrzymano kierowcy A. J. dowód rejestracyjny pojazdu; - w dniu [...] sierpnia 2005 r. w wyniku kontroli pojazdu [...] o nr rej. [...], kierowanego przez Z. M., stwierdzono, iż kierowca nie posiadał zaświadczenia, o którym mowa w art. 87 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. - w dniu [...] sierpnia 2005 r. w wyniku kontroli pojazdów [...] o nr rej. [...], kierowanego przez M. W. oraz kontroli [...] o nr rej. [...] kierowanego przez M. M. stwierdzono, że kierowcy nie posiadali zaświadczenia, o którym mowa w art. 87, ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. W związku ze stwierdzonymi kolejnymi przypadkami naruszenia prawa, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym Prezydent W. po raz kolejny pismem z dnia [...] września 2005 r. udzielił ostrzeżenia mającego na celu dostosowanie działalności przedsiębiorstwa do warunków ww. ustawy. W dniu [...] października 2005 r. organ wezwał J.D., prezesa przedsiębiorstwa P. sp. z o.o., do zapoznania się z całością zebranego materiału oraz do ewentualnego ustosunkowania się do tego materiału na piśmie. W dniu [...] października 2005 r. do organu wpłynął protokół kontroli drogowej pojazdu [...] o nr rej. [...], kierowanego przez P. W., któremu zatrzymano dowód rejestracyjny. W dniu [...] października 2005 r. przedstawiciele przedsiębiorstwa P. sp. z o. o. zapoznali się ze zgromadzonym materiałem oraz pobrali kserokopie dokumentów, w tym samym dniu wystosowano również kolejne ostrzeżenie wobec spółki. W dniu [...] października 2005 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia ww. przedsiębiorcy, który podkreślił, iż w dniu kontroli, kierujący pojazdem marki [...] o nr rej. [...], P. W. był kierowcą zawieszonym w czynnościach przewozowych, z uwagi na brak legalizacji taksometru i wyjaśniono, iż umowa z kierowcą zostanie rozwiązana. W odniesieniu do złożonych wyjaśnień organ stwierdził, iż wobec faktu nie wycofania ww. pojazdu z wykazu pojazdów zgłoszonych do licencji przez przedsiębiorcę P. sp. z o. o. należało uznać powyższy pojazd za czynnie wykonujący przewozy osób. Ponadto w trakcie kontroli kierowca posiadał przy sobie wypis nr [...] z licencji nr [...] udzielonej ww. przedsiębiorcy co świadczy, że nie był zawieszony w czynnościach przewozowych. W oparciu o zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty, uznano że P. sp. z o. o. wielokrotnie swoim postępowaniem wyczerpał dyspozycję art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, toteż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] cofnięto mu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ stwierdził naruszenie przez ww. przedsiębiorcę obowiązujących przepisów art. 14 ust. 1, art. 39e ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 3 pkt 4 o transporcie drogowym oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Jednocześnie w trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał dokumenty świadczące o odstąpieniu licencji osobie trzeciej, gdyż jak wynika z treści zawieranej przez przedsiębiorcę z kierowcami (właścicielami pojazdów) umowy o współpracy, każdy z kierowców wykonywała przewozy osób na własną rzecz i sam rozliczał się z urzędem skarbowym. Organ uznał zatem, że kierowcy wykonywali przewozy osób jak samodzielne podmioty gospodarcze posługując się w tym celu wypisami z licencji udzielonej P. sp. z o.o. W uzasadnieniu swej decyzji, organ podkreślił, iż odnotowane naruszenia ustawy o transporcie drogowym wynikały głównie z niewłaściwej struktury organizacyjnej przyjętej w P. sp. z o.o., gdyż przedsiębiorca korzystał wyłącznie z pojazdów użyczonych mu przez kierowców, właścicieli tychże. W rezultacie przedsiębiorca nie panował nad taborem samochodowym i jego stanem technicznym, gdyż właściciele pojazdów nie byli pracownikami P. sp. z o.o., lecz byli jedynie współpracownikami. Według organu przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, lecz jedynie prowadził usługę w postaci centrali telefonicznej dla kierowców, którzy za korzystanie z niej wnosili do przedsiębiorcy stałe opłaty, zaś umowa użyczenia pojazdów jaką zawierał przedsiębiorca z ich właścicielami i jednocześnie kierowcami, umożliwiała przedsiębiorcy uzyskanie licencji i kolejnych z niej wypisów. Również nazwa przedsiębiorcy umieszczana na samochodach, w której widnieje słowo "T.", dezinformowała pasażerów, którzy mogli przypuszczać, że korzystają z przewoźnika posiadającego licencję taksówkową. W końcowej części decyzji organ podkreślił, że przedsiębiorca miał zapewnione korzystanie z uprawnień przysługujących stronie na mocy art. 10 k.p.a., w związku z tym m.in. kilkakrotnie przeglądał akta sprawy i składał pisemne wyjaśnienia. Od powyższej decyzji spółka P. złożyła odwołanie, zarzucając organowi I instancji wielokrotne naruszenie przepisów, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 124 § 1 k.p.a., niewłaściwą niezasadną i wrogą interpretacją art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym oraz błędną interpretacją zdarzeń, które w konsekwencji doprowadziły do niesłusznej i krzywdzącej dla strony decyzji cofającej licencję. W uzasadnienia swojego stanowiska strona skarżąca odnosząc się do zarzutów organu I instancji wyjaśniła, iż nie zna L. K. i nie występowała dla niego o wydanie stosownego wypisu, zaś fakt braku umowy został potwierdzony w dokumentach przesłuchania L. K. Według strony, błędną była sugestia organu wyrażona w ostrzeżeniu, jakoby spółka zezwoliła na wykonywanie przewozu nie zgłaszając do urzędu danych dotyczących samochodu marki [...], nr rej [...]. W dalszej części odwołania skarżąca zajęła stanowisko odnośnie kolejnych zarzutów m.in. wobec działania R. B., który w dniu kontroli nie wykonywał przewozów z pasażerami (nie prowadził działalności przewozu osób w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym), a kontrola została dokonana w chwili, gdy samochód nie był w ruchu, kierowca nie mógł posiadać stosownych zaświadczeń, gdyż wykonywał wówczas czynności przygotowawcze zmierzające do podpisania w dniu [...] maja 2005 r. umowy o współpracy ze spółką. Skarżąca spółka zapewniła także, że każdy kierowca w dniu podpisania umowy o współpracę otrzymywał i posiadał przy kontroli następujący komplet dokumentów: wypis z licencji, kserokopię licencji poświadczoną za zgodność z oryginałem, regulamin, którego część składową stanowi oświadczenie (zgodne z dyspozycją art. 87 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym). Pismem z dnia [...] lutego 2006 r., strona skarżąca uzupełniła odwołanie wskazując, iż zaskarżona decyzja oparta została na szeregu okoliczności mających w ocenie organu I instancji uzasadniać cofnięcie spółce licencji na drogowy transport osób, mimo iż stwierdzone naruszenia nie dotyczyły strony skarżącej lecz podmiotów trzecich. Działaniami tych osób, z których nie wszystkie można zakwalifikować jako naruszenia prawa, obciążono spółkę, pomimo tego, że nie były to jej działania. O zachowaniu się kierowców, w większości przypadków spółka nie wiedziała, a nawet zaistniały one pomimo sprzeciwu skarżącej. Według strony, w toku postępowania nie udowodniono, iż wskazywane naruszenia prawa zostały dokonane przez spółkę. Dodatkowo skarżąca uznała, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w trakcie postępowania nie dając wiary oświadczeniom spółki oraz nie analizując w sposób szczegółowy zebranego materiału w sprawie. Według spółki, organ dopuścił się również naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe wszczęcie postępowania polegające na nie wskazaniu strony postępowania, a jedynie osoby I. M., dyrektora w spółce. W wezwaniu nie wskazano firmy spółki, a wskazany adresat był jedynie jej pracownikiem, nie będącym członkiem zarządu. Zdaniem spółki pismo to stanowiło wezwanie I. M. do złożenia wyjaśnień, ale nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wobec strony, zatem nie spełniało wymogów wskazanych w przepisie art. 40 § 1 k.p.a. Reasumując, spółka uznała, że postępowanie w niniejszej sprawie nigdy nie zostało prawidłowo wszczęte. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na przepisy ustawy o transporcie drogowym, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ podkreślił, iż współpraca przedsiębiorcy z innymi kierowcami oparta była na umowach o współpracy oraz umowach użyczenia pojazdów. Kontroli więc podlegał zarówno przedsiębiorca jako licencjobiorca jak i kierowcy z nim współpracujący. Z ustalonych okoliczności wynikało także, że kierowcy ci posługiwali się logo przedsiębiorcy, w związku z czym w obrocie występowali w jako osoby świadczące usługi przewozu na rzecz przedsiębiorcy. Kolejnymi faktami podanymi przez organ I instancji, a uzasadniającymi cofnięcie licencji były przypadki wykonywania zarobkowego przewozu osób pojazdem niezgłoszonym do licencji. Wskazane przez organ I instancji zdarzenia tego rodzaju nie były kwestionowane przez spółkę, a zatem organ odwoławczy uznał je za bezsporne w sprawie. Jako nietrafny zarzut, organ uznał brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak wezwania do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co miałoby być wynikiem tego, że doręczenia dokonywane były do I. M. zamiast do przedsiębiorcy - P. sp. z o.o. Organ wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym jak wynika z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierował do I. M. - pracownika spółki, co według Samorządowego kolegium Odwoławczego w istocie stanowiło naruszenie przepisów o doręczeniach uregulowanych w k.p.a., jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Kolejne pisma w postępowaniu kierowane byłby bowiem na P. sp. z o.o., zaś jej prezes, składał stosowne wyjaśnienia, nie podnosząc faktu błędnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał, iż wielokrotność stwierdzonych naruszeń oraz mnogość wystosowanych ostrzeżeń wobec spółki, potwierdza, iż przedsiębiorca naruszył warunki zarówno określone w licencji, jak i inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone ww. przepisami prawa. Skala tych naruszeń, ich bezsporny charakter, okoliczność, że naruszenia tego samego rodzaju powtarzały się wielokrotnie, oraz to że mimo ostrzeżeń i wezwań do usunięcia sprzeczności nie zostawały one usunięte, przesądziły o rażącym charakterze tych naruszeń. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów postępowania, poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, stojąc na stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym przed rozprawą skarżąca zaprzeczając, by kontrolowany w dniu [...] marca 2005 r. L. K. wykonywał przewozy w dniu kontroli na rzecz spółki stwierdziła, że kontrolowany kierowca wykonywał przewozy wyłącznie we własnym imieniu i na własną rzecz. W związku z tym ostrzeżenie z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, skierowane do spółki ze wskazaniem naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy, nie powinno być adresowane do skarżącej. Wskazując na następne ostrzeżenie z [...] maja 2005 r. ponoszono, iż zostało ono wystosowane do spółki po wszczęciu postępowania o cofnięcie licencji. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., które zostało doręczone stronie wraz z ostrzeżeniem [...] maja 2005 r., nakładającym na spółkę obowiązek jego wykonania w terminie 7 dni, tj. do dnia [...] maja 2005 r. Zatem, w ocenie skarżącej, wszczęcie postępowania o cofnięcie licencji nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy. W wymienionym piśmie procesowym zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w żadnej z decyzji nie wskazano na jakich dowodach oparto oba rozstrzygnięcia przyjmując błędne ustalenia faktyczne z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej ustalenia organów administracji sprowadzają się do stwierdzenia, że kontrolowani kierowcy wykonywali przewozy we własnym imieniu i na własną rzecz. Stąd niezrozumiałym było przypisanie spółce naruszeń podanych w tych rozstrzygnięciach także dlatego, iż nie zbadano, czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym spółka wykonywała przewozy zarobkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem licencję cofa się jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Jednakże stosownie do ust. 2 art. 15 ustawy cofnięcie licencji w takim przypadku poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Pierwszego ostrzeżenia udzielono spółce pismem z dnia [...] marca 2005 r. doręczonym w dniu [...] marca 2005 r. Ostrzeżenie to bardzo precyzyjnie wskazuje okoliczności faktyczne ustalone przez organ administracji uzasadniające, w ocenie organu, jego udzielenia spółce. Podaje bowiem, iż w związku z przeprowadzonymi kontrolami pojazdu prowadzonego przez L. K. w dniu [...] lutego 2005 r. (kontrola dokonana przez Straż Miejską) i [...] marca 2005 r. (kontrola dokonana przez Policję) stwierdzono, że spółka "B." wykonuje przewozy pojazdem marki [...] nr rej. [...]. Z ustaleń organów kontroli (przesłuchania L. K.) wynika, że kierowca nie posiadał licencji na wykonywane przewozy i miał zawieszoną działalność gospodarczą. Wcześniej wykonywał przewozy jako taksówkarz lecz licencja została mu cofnięta. Z przedsiębiorstwem "B." nie miał zawartej umowy o pracę - współpracę. Nie łączyła więc kierowcę ze spółką żadna umowa. Zgodnie z ustaleniami organu administracji kierowca kontrolowanego pojazdu drogą radiową otrzymał zlecenie od spółki na zasadzie umowy ustnej wnosząc z tego tytułu opłaty miesięczne, czemu kontrolowany zaprzeczył w dalszej części swoich zeznań podając, że za zlecenia nie uiszczał żadnych opłat. Sprzeczności tej organ administracji nie wyjaśnił. Ponieważ samochód był oznakowany napisami spółki uznano, że przewozy wykonywała skarżąca, dlatego ostrzeżenie zostało do niej skierowane. Zauważenia natomiast wymaga, że wymienione ostrzeżenie z dnia [...] marca 2005 r. nie dotyczyło kontroli z dnia [...] kwietnia 2005 r. pojazdu m-ki [...], a następne ostrzeżenie z dnia [...] maja 2005 r. zostało wydane po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Z powyższych ustaleń organu administracji, co do wymienionego przewozu, trudno było wyprowadzić uzasadniony wniosek o bezpośrednim związku naruszeń dokonanych przez L. K. z działalnością spółki. Zatem, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a., nie dokonał ustaleń dających podstawę do udzielenia skarżącej wspomnianego ostrzeżenia, a zgodnie z cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 ustawy cofnięcie licencji musi zostać poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, jednakże ostrzeżenie to powinno być uzasadnione okolicznościami ustalonymi przez organ administracji dającymi podstawę do jego wydanie. Dopiero, zgodnie z wymienionym przepisem, po wydaniu ostrzeżenia, które zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu dotyczy działalności przedsiębiorcy i stwierdzeniu następnych naruszeń, które można temu przedsiębiorcy przypisać, wszczyna się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia licencji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji następnych ostrzeżeń, które uzasadniałyby wszczęcie tego postępowania, nie wydano. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. prezes zarządu spółki – J. D. – wyjaśniał, że z L. K. spółka nigdy nie miała podpisanej jakiejkolwiek umowy, dlatego jego pojazd nigdy nie był zgłoszony do licencji posiadanej przez skarżącą. Posiadanie przez kierowcę na pojeździe oznakowań spółki i radiotelefonu z kanałami łączności z centralą zleceń i podejmowanie zleceń przez kontrolowanego było całkowicie nielegalne. Prezes podejrzewał, że prawdopodobnie wszystkie te elementy wyposażenia kontrolowanego pojazdu L. K., za zgodą lub bez wiedzy M. K., z którym spółka miała podpisaną umowę o współpracy, były przeniesione na samochód kontrolowanego kierowcy. W dniu [...] kwietnia 2005 r. zostało wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Zawiadomienie było adresowane na P." sp. z o.o. w W. lecz skierowano je do otrzymania przez I. M., a nie do zarządu spółki, który jednoosobowo sprawował jako jego prezes J. D. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako podstawę prawną wskazano art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym. Po wszczęciu postępowania administracyjnego skierowano do spółki następne ostrzeżenie z dnia [...] maja 2005 r. doręczając je skarżącej [...] maja 2005 r., a więc spółka otrzymała je w tym samym dniu co zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...] maja 2005 r. I. M. przesłał do organu administracji oświadczenie, w którym podał, że powyższe zawiadomienie spółka otrzymała [...] maja 2005 r. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. doręczonym organowi [...] maja 2005 r. prezes spółki potwierdził otrzymanie przez skarżącą ostrzeżenia z dnia [...] marca 2005 r. oraz ostrzeżenia z [...] maja 2005 r. stwierdzając, że pismo to kieruje w związku z wszczęciem postępowania o cofnięcie licencji, a więc zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania dotarło do organu spółki, pomimo błędnego jego skierowania do pracownika skarżącej. Nie można jednak uznać, w świetle wyjaśnień złożonych przez L. K. i prezesa zarządu spółki, by ostrzeżenie z [...] marca 2005 r. było uzasadnione okolicznościami ustalonymi kontrolami dokonanymi w dniach [...] lutego 2005 r. i [...] marca 2005 r. Natomiast dalsze ostrzeżenia, w tym również z dnia [...] czerwca 2005 r., z [...] września 2005 r. i z [...] października 2005 r., były udzielane spółce już po wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji, a więc wszczęcie tego postępowania nie odpowiadało wymaganiom art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Biorąc także pod uwagę drugie ostrzeżenie z [...] maja 2005 r. należy stwierdzić, iż nie została zachowana kolejność działania organu administracji wymagana art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wymienionego ostrzeżenia udzielono spółce już po wszczęciu postępowania o cofnięcie licencji. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wymaga zachowania odpowiedniej kolejności działania organu administracji: stwierdzenie naruszeń, następnie udzielenie przedsiębiorcy ostrzeżenia i dopiero w przypadku ponownego stwierdzenia naruszeń wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. Dopiero zachowanie tej kolejności działania skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji. Przyjęcie innego rozumienia pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy pozbawiałoby przepis art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. W teorii prawa, do której dorobku wypada się odwołać, przyjmuje się, iż nie można dokonywać takiej interpretacji prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy jest zbędny - W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401 (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r. w sprawie OSK 1086/04). Należy nadmienić, że obie decyzje administracyjne jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęły naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, ogniskując swoje zarzuty na naruszeniu przepisów art. 14 ust. 1, art. 39e ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego. W decyzjach wskazywano również, iż w toku postępowania administracyjnego uzyskano dokumenty świadczące o odstępowaniu przez spółkę licencji osobom trzecim. Ustalenie to organy administracji wywiodły z umowy o współpracy zawieranej przez skarżąca z kierowcami, pozyskanej od spółki w dniu [...] października 2005 r. Jednakże całe postępowanie administracyjne i dokonane rozstrzygnięcia zostały dokonane w aspekcie ustaleń odnoszących się do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy o transporcie drogowym, a nie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) tej ustawy. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przepisów postępowania, a w przypadku podjęcia ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym uwzględnić również art. 15 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym, przy braku stanowiska organu wywodzącego się ze stosownych ustaleniach i uzasadnieniu tego stanowiska wynikającego wyłącznie ze wskazanej podstawy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i przepisów postępowania wskazanych wyżej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.