VI SA/Wa 1530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżących B. K. i P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. W dniu 18 lipca 2013 r. B. i P. K. (dalej skarżący), wystąpili do Burmistrza W. (dalej organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu wstrzymania w drodze decyzji administracyjnej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji wyrobów tartacznych oraz handlu węglem, przez S. S. – S. z siedzibą w L., na terenie działek Nr 7 i 8. Działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 272; dalej u.s.d.g.) oraz art. 12 a ust. 3b ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212 poz. 1263 ze zm.) organ I instancji przesłał wniosek skarżących do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., celem podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożeń wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej przez S. S.. W dniu 11 września 2013 r. Inspektor zwrócił dokumentację, z uwagi na brak przesłanki bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego. Postanowieniem z [...] września 20113 r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 66 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), zwrócił skarżącym wniosek o wszczęcie postępowania wskazując, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej organ, SKO w O.) uchyliło postanowienie z [...] września 2013 r., wskazując na brak ustaleń w zakresie statusu strony postępowania. W dniu 18 grudnia 2013 r. przesłuchano skarżących na okoliczność wyjaśnienia kwestii ustalenia przymiotu strony i sprecyzowania krzywdy doznanej ze strony prowadzącego działalność gospodarczą. Skarżący podtrzymali wniosek z 18 lipca 2013 r., argumentując przy tym, iż wskazana we wniosku działalność gospodarcza prowadzona jest niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., Nr [...] organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżących z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Podkreślił, iż samo wniesienie podania nie wystarcza, aby uruchomić postępowanie i być jego stroną, zaś o przymiocie strony nie może przesądzać kwestia bezpośredniego graniczenia nieruchomości ze sobą. Odwołując się do zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, za stronę może być uznany tylko ten kto posiada chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania dokonania i wykreślenia wpisu lub kwestionowania jego poprawności. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie: art. 7, 8, 9, 126 w zw. z art. 107, art. 75, 77 k.p.a., art. 78 u.s.d.g., art. 1, 3, 6, 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta w Wyszkowie nr XXXII/33/2001 z 28 czerwca 2001 r. polegające na nie przestrzeganiu przepisów prawa w zakresie warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, iż treść wniosku z 18 lipca 2013 r. była precyzyjna i wskazywała, w jaki sposób S. S. narusza prawo. Organ nie wykonał żadnej czynności sprawdzającej w powyższym zakresie a ponadto błędnie zinterpretował zapis art. 78 u.s.d.g. oraz żądanie wnioskodawców. W ocenie skarżących, zapis "ustawa" zawarty w powyższym przepisie dotyczy naruszenia każdej ustawy, a nie tylko, jak sugeruje organ ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dlatego też, w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia działalności z naruszeniem wskazanych przez skarżących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ może spowodować jej wstrzymanie. Odnosząc się do kwestii braku statusu strony skarżący wskazali, iż określenie kręgu stron postępowania nie może nastąpić w oderwaniu od art. 28 k.p.a. Swój interes prawny wywodzili wprost z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., Nr [...] SKO w O. utrzymało w mocy postanowienie z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał, iż w jego ocenie, błędne jest wywodzenie przez skarżących interesu prawnego z treści art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie było możliwym wszczęcie i prowadzenie postępowania z wniosku podmiotu nie będącego jego stroną. Zasadnie więc, na postawie art. 61 a k.p.a., organ I instancji orzekła o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia działalności gospodarczej przez S. S. w oparciu o treść art. 78 u.s.d.g. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowo-wyjaśniającego, wskazując, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie prowadził postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., polegającego na przyzwoleniu prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej niezgodnie z ustawą; 2. art. 8 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania, ze szkodą dla wnioskodawców; 3. art. 9 k.p.a., przez uwzględnienie jedynie tych okoliczności, które przemawiały na niekorzyść wnioskodawców, co miało wpływ na wynik postępowania, 4. art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a., przez niewyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając postanowienie; 5. art. 75 k.p.a., przez niedopuszczenie w toku postępowania wszystkich dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowali skarżący; 6. art. 77 k.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego; 7. art. 78 u.s.d.g., polegającego na błędnej wykładni cytowanego przepisu; 8. art. 1, 3, 6, 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji uchwały Rady Miejskiej w Wyszkowie nr XXXII/33/2001 z 28 czerwca 2001 r., polegającego na nie przestrzeganiu przepisów prawa w zakresie warunków ustalonych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, iż w ich ocenie, organy błędnie interpretują zapis art. 78 u.s.d.g. Zdaniem skarżących, zapis "ustawa" zawarty w treści ww. przepisu dotyczy naruszenia postanowień każdej ustawy, nie tylko ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nieprawdą jest również, że uprawnienia burmistrza ogranicza się wyłącznie do zawiadomienia właściwych organów. Jest to czynność fakultatywna do części pierwszej zdania oddzielonej słowem "a także". Wskazując na naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powstałego na jej bazie planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący odwołali się do treści art. 14 ust. 8 tej ustawy, wskazując, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, do którego przestrzegania zobligowani są wszyscy, włącznie z Burmistrzem W.. Skarżący konsekwentnie popierają stanowisko, że określenie kręgu stron postępowania nie może nastąpić w oderwaniu od art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem skarżących, ich interes prawny wynika wprost z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co forsują organy orzekające w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących, produkcję można prowadzić wyłącznie na terenach przemysłowych wyznaczonych na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego. Każda forma przeznaczenia sprzeczna z ustaleniami planu, wymaga sporządzenia ewentualnej zmiany ww. planu. Wskazali również, iż Burmistrz W. prowadził już postępowanie wyjaśniające w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej przez S. S. ([...]) dlatego też w ich ocenie, właściwym byłoby włączenie do akt niniejszej sprawy dowodów z tego postępowania, a w szczególności opinii nr 26 z 15 marca 2010 r. znajdującą się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w W., która wskazuje, że produkcja palet nie może być prowadzona w miejscu opisanym przez Urząd Gminy w W., w wydanym postanowieniu. Ukrywanie tego faktu, ma bezpośredni wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza W. z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Według przepisu art. 28 k.p.a stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymujący daną osobę jako stronę interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu bądź na wniosek innej osoby, jak i w postępowaniu wszczętym na jej wniosek. Jak wskazuje powołany wyżej przepis, nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne albo być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już przeprowadzonym, aby stać się stroną tego postępowania. W obu przypadkach musi jeszcze obiektywnie istnieć regulowany jednoznacznie obowiązującymi powszechnie przepisami interes prawny lub obowiązek inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w tym postępowaniu. Brak takiego umocowania czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. Powyżej wskazane stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podzielającym te poglądy stanowisku doktryny. W przedmiotowej sprawie, wnioskiem z 18 lipca 2013 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza W. o wstrzymanie w drodze decyzji administracyjnej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji wyrobów tartacznych i handlu węglem przez S. S.. Przepis art. 78 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej. Zawiadomione organy niezwłocznie powiadamiają wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o podjętych czynnościach. Specyfika możliwych do podejmowania w trybie wskazanego powyżej art. 78 ustawy działań polega na tym, że w przypadku powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia zagrożeń i niebezpieczeństw wymienionych w tym artykule, reakcja organu wykonawczego gminy, co do zasady, polegać ma na niezwłocznym zawiadomieniu właściwych organów administracji publicznej o nieprawidłowościach i zagrożeniach (ust. 1). Te ostatnie natomiast zobowiązane są do podjęcia stosownych czynności oraz do niezwłocznego powiadomienia o nich organu gminy. Nie do niego należy procedowanie w sprawie, lecz do zawiadomionych przez niego organów, które to, zależnie od poczynionych ustaleń, podejmują przewidziane stosownymi przepisami działanie i stosują odpowiednie środki w celu zapobieżenia stwierdzonym zagrożeniom. Wyjątek od powyższej zasady stanowi art. 78 ust. 3 powoływanej ustawy. W ocenie Sądu organ winien szeroko wyjaśnić powód dlaczego uznaje za błędne wywodzenie przez skarżących w niniejszej sprawie interesu prawnego z treści art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi powyższa regulacja każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają możliwość gminie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (tzw. władztwo planistyczne gminy), nie przewidują możliwości władczej ingerencji Burmistrza Gminy w sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli. Nie ma on zatem umocowania prawnego do wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, czyli wydania decyzji administracyjnej: negatywnej lub pozytywnej ale powinien wyjaśnić stronom, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady. Skarżący jako właściciele działki sąsiedniej bezpośrednio sąsiadującej z działką, gdzie jest prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza, niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa materialnego. Organ nie odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów - prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.