VI SA/Wa 1530/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Dnia 13 listopada 2015 r., podczas patrolowania przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w W., stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego tej ulicy przez reklamę funkcjonującą na elewacji budynku. Kolejne kontrole tego miejsca przeprowadzono w dniach 16-19 listopada 2015 r. i potwierdziły one, że reklama w dalszym ciągu funkcjonuje w tym pasie drogowym. W tym stanie rzeczy Zarząd Dróg Miejskich [...] W. (dalej "ZDM") z urzędu wszczął wobec firmy T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca"), jako podmiotu który umieścił ww. reklamę, postępowanie administracyjne, o czym ją zawiadomił i pouczył o przysługujących jej\ uprawnieniach. W toku tego postępowania ustalono, że w sierpniu 2015 r. Skarżącej wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...], tj. 40,80m2 chodnika, w okresie od 28 sierpnia 2015 do 15 grudnia 2015 r. na wygrodzenie placu budowy w związku z remontem i przebudową budynku biurowego. Wynikiem powyższego postępowania Prezydent [...] W. (dalej "Prezydent"), decyzją z [...] sierpnia 2016 r., w pkt 1 wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie przez nią w dniach 13-19 listopada 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...], poprzez umieszczenie w nim reklamy funkcjonującej na elewacji budynku, o powierzchni 270m2. W pkt 2 decyzji Prezydent ustalił wysokość kary na kwotę 84.105 złotych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej "u.d.p.", a także uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich i § 1, § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.). Skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu odwołała się od decyzji Prezydenta i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła: • błędne ustalenie, że kwestionowana reklamowa była usytuowana na elewacji budynku, podczas gdy została ona umieszczona na rusztowaniu usytuowanym w pasie drogowym; • błędne przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce pomiędzy 13-19 listopada 2014 r., kiedy w tym czasie ww. pas drogowy nie był przez nią zajmowany; • naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pouczenia jej w decyzji zezwalającej na zajęcie chodnika przedmiotowego pasa drogowego o konieczności wystąpienia o odrębne zezwolenie na umieszczenie reklamy w tym pasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta w zakresie pkt. 1 i orzekło, że zajęcie spornego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez reklamę miało miejsce w dniach 13-19 listopada 2015 r., w pozostałym zaś zakresie decyzję Prezydenta utrzymano w mocy. SKO stwierdziło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez wątpienia wynika, że w spornym pasie drogowym znajdowała się reklama umieszczona przez Skarżącą bez uzyskania przez nią na to stosownego zezwolenia. Ustaliło także, że owo zajęcie nie miało miejsca w okresie od 13 do 19 listopada 2014 r.- jak podano w decyzji Prezydenta, ale w okresie od 13 do 19 listopada 2015 r. Nadto stwierdzono, że istotnie reklama znajdowała się na rusztowaniu, a nie na elewacji budynku, jak podano w decyzji Prezydenta. Zdaniem SKO powyższe różnice w ustaleniach faktycznych nie wpływają jednak na odstąpienie od wymierzenia Skarżącej kary za zajęcie ww. pasa drogowego. Wskazując czym jest reklama - nośnik informacji wizualnej, SKO stwierdziło, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogi decyduje jej zlokalizowanie w taki sposób, aby była widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza drogą, czy też obiektów posadowionych już w pasie drogowym. Za pozbawianą w tej sprawie znaczenia uznało więc okoliczność, że sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym na istniejącym, zgodnie z uzyskanym przez Skarżącą zezwoleniem, rusztowaniu - siatce zabezpieczającej. SKO stanęło na stanowisku, że uzyskanie przez Skarżącą stosownego zezwolenia na posadowienie w pasie drogi rusztowania nie zwalniało jej z konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na umieszczenie w tym samym miejscu pasa drogowego spornej reklamy. W art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. ustawodawca wyodrębnił bowiem zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zezwolenia na umieszczanie reklam. Za pozostające bez znaczenia w niniejszej sprawie SKO uznało także twierdzenie Skarżącej, że w zezwoleniu na zajęcie chodnika spornego pasa drogowego nie została poinformowana o konieczności wystąpienia o odrębną zgodę na umieszczenie w nim reklamy. Skarżąca jest bowiem profesjonalistą i powinna mieć świadomość wymogu uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Skarżąca niezgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. oparcie się przez organy na Pomiarach Powierzchni Wielkoformatowych wykonanych przez geodetów, którzy w ogóle nie dokonali pomiaru spornej reklamy, ale siatki umieszczonej na budynku po zdjęciu spornej reklamy, a przecież powierzchnia tej siatki nie musiała być tożsama z powierzchnią spornej reklamy; 2. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia Skarżącej w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego o konieczności wystąpienia o odrębne zezwolenie na umieszczenie w tym pasie reklamy, co skutkowało jej nieświadomością o konieczności takiego wystąpienia ze względu na posiadane już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pomimo, że w późniejszych decyzjach takie pouczenia zostały zamieszczane. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że sporna reklama umieszczona była na siatce przytwierdzonej do rusztowania znajdującego się w ww. pasie drogowym i nigdy jej powierzchnia nie została zmierzona. Organy oparły się w tym zakresie wyłącznie na obmiarach siatki, na której reklama była umieszczona, dokonanych już po zdjęciu reklamy. W jej ocenie taki pomiar – zupełnie innego nośnika - siatki, nie mógł być zatem podstawą do ustalenia powierzchni reklamy i w konsekwencji do wymierzenie jej kary pieniężnej. Wyjaśniła także, że budynek biurowy, który był remontowany, w związku z czym w spornym pasie posadowiono rusztowanie zabezpieczone siatką, należy do niej i ona jest wieczystym użytkownikiem gruntu działki przy ul. [...]. Skarżąca podał także, że na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod plac budowy uzyskała dwa zezwolenia, tj. z sierpnia 2015 r. i z grudnia 2015 r., przy czym w pierwszym zezwoleniu nie pouczono jej, że nie jest ono równoznaczne z zezwoleniem na umieszczenie w tym pasie reklamy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości, czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu o zajęciu przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. W tej sytuacji, w świetle tego przepisu, pas drogowy należy postrzegać przestrzennie - jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, z tym że nie można zaliczyć do tego pasa przestrzeni pod i nad jego powierzchnią bez jakichkolwiek ograniczeń. Chociaż ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, to winno to następować z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego. Wprawdzie nie da się jasno – stosownie do poczynionych uwag – określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.). Taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy. W sferze faktów Sąd podziela ustalenia organów, że cała sporna reklama (fakt, że była to reklama nie jest kwestionowany w sprawie) znajdowała się bez stosownego zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] i została tam umieszczona poprzez zawieszenie jej na rusztowaniu budowlanym. Niespornym jest także, że rusztowanie to zostało umieszczone przez Skarżącą na podstawie stosownego zezwolenia, wydanego przez zarządcę drogi w sierpniu 2015 r., w związku z remontowaniem przez nią, należącego do niej, budynku biurowego. Z materiału zebranego w sprawie (kontrole pasa drogowego z 13 i z 20 listopada 2015 r.) wynika w sposób także jednoznaczny, że reklama ta pozostawała (bez wymaganego zezwolenia) w przestrzeni ww. pasa drogowego w okresie od 13 listopada do 19 listopada 2015 r. W tej sytuacji, mając na względzie treść art. 40 ust. 12 u,d.p. organy nie miały innej możliwości, jak tylko wydać skarżone decyzje. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z powyższego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było, aby Skarżąca uprzednio - przed zajęciem przedmiotowego pasa drogowego, uzyskała dwa odrębne zezwolenia, tj. jedno na umieszczanie w nim placu budowy (w tym rusztowania) – co uczyniła, kolejne zaś na umieszczenie w nim spornej reklamy. Skarżąca bez wątpienia nie wystąpiła do ZDM o wydanie na jej rzecz zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi ul. [...] reklamy i takim zezwoleniem nie legitymowała się. Jak sama oświadczyła, reklamę na rusztowaniu zawiesiła bez świadomości, że czynność taka wymagała zezwolenia zarządcy drogi. Naczelną zasadą prawa jest, że nieznajomość prawa nie usprawiedliwia. Skarżąca – spółka prawa handlowego, nie może zatem skutecznie zasłaniać się swoją niewiedzą o konieczności uprzedniego wystąpienia o wydanie stosownego zezwolenia na umieszczenie w ww. pasie drogi reklamy. W żądnym razie także brak pouczenia jej w zezwoleniu z sierpnia 2015 r. o tym, że zezwolenie to nie uprawniało do umieszczenia na jego podstawie spornej reklamy, nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia skarżonej obecnie kary pieniężnej. Prezydent wydając zezwolenie z sierpnia 2015 r. w żądnym razie nie miał obowiązku pouczania Skarżącej o tym, że na podstawie owego zezwolenia nie można ona umieścić reklamy. Treść zezwolenia była jasna. Zatem rozszerzenie jego zakresu przedmiotowego na sporną reklamę, co uczyniła Skarżąca, było nieuprawnione – bezpodstawne, za co należało jej wymierzyć odpowiednią karę. Stosownie do ust. 10-12 art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane, jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego (pkt 1 ust. 12) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powyższego wynika, że wobec bezspornego ustalenia, że Skarżąca reklamę w pasie drogi ul. Targowej 25 umieściła bez zezwolenia, zarządca tej drogi obowiązany był do wymierzenia jej odpowiedniej kary pieniężnej. W tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne". Brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby organy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia, że w sprawie ziściła się dyspozycja art. 40 ust. 12 u.d.p. Bezspornym jest, że Skarżąca na podstawie zezwolenia z sierpnia 2015 r. uprawniona była do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego pod rusztowanie oraz do zawieszenia na nim siatki ochronnej, a to w celu należytego zabezpieczenia prowadzonych robót budowlanych. W żadnym razie Skarżąca na owej siatce nie miała prawa zawiesić reklamy, co uczyniła, a co wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w czasie kontroli z 13 i 18 listopada 2015 r. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżąca zarzuca, że reklama, która została zwieszona na siatce ochraniającej rusztowanie nigdy nie została faktycznie zmierzona, a wymiar kary został ustalony w oparciu o pomiary tej siatki. Zarzuciła, że sporna reklama wcale nie musiała mieć wymiarów tożsamych co siatka i z tego powodu w sprawie nie ustalono podstawowej okoliczności dla prawidłowego obliczenia kary. Sąd przyznaje, że istotnie w toku postępowania nie została zmierzona powierzchnia samej reklamy. Nie mniej, jak sama Skarżąca twierdzi, i wynika to z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach, sporna reklama umieszczona została na rusztowaniu i sposób tego umieszczenia jest wiadomy. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła dowodu jakoby ustalenia dokonane w postępowaniu w tym zakresie były nieprawidłowe. Stąd organy uprawnione były przyjąć, że powierzchnia spornej reklamy była taka, jak została określona w "Pomiar Powierzchni Reklamy Wielkoformatowej" opracowany przez geodę na podstawie dokumentacji fotograficznej wykonanej 13 i 18 listopada 2015 r., tj. miała powierzchnię 270m2. Ze sprawy wynika, że reklama usytuowana była nad chodnikiem wzdłuż ul. [...], zatem spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. Wykorzystanie rusztowania w celach reklamowych spowodowało, że w świetle art.4 pkt 23 u.d.p. nastąpiło zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę, gdyż zabezpieczenie rusztowania stało się nośnikiem informacji wizualnej. Skarżąca zobowiązana była zatem do uzyskania zezwolenia na umieszczenie owej reklamy, czego nie uczyniwszy naraziła się na konsekwencje prawne. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazano w skardze lub których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W szczególności nie można uznać za zasadne zarzutów nieprawidłowości postępowania dowodowego, gdyż nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy. Organy rozstrzygając sprawę oparły się na zgromadzonym w niej materiale dowodowym, którego Skarżąca nie podważyła. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.