VI SA/Wa 1536/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego A. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. – dalej skarżący, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o skreśleniu skarżącego z listy radców prawnych, prowadzonej przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...]. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] – dalej Rada, uchwałą z [...] listopada 2008 r., działając na podstawie art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, 1059 ze zm.) – dalej u.r.p. oraz § 14 Regulaminu postępowania rad okręgowych izb radców prawnych i Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawach wpisu na listy radców prawnych i aplikantów radcowskich, prowadzenia tych list oraz wzorów stosowanych w tych sprawach stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały KRRP Nr [...] z [...] listopada 2002 r., skreśliła skarżącego z listy radców prawnych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazała, że przynależność radcy prawnego do samorządu radcowskiego jest obowiązkowa, a w związku z tym ma on obowiązek stosowania się do uchwał organu samorządu, tj. Krajowej Rady Radców Prawnych, który jest uprawniony do określania wysokości składki członkowskiej. Ponadto, zgodnie z treścią pkt 14 i 15 Regulaminu działalności finansowej samorządu radców prawnych, obowiązek opłacania tej składki powstaje od miesiąca następującego po dacie uzyskania wpisu na listę radców prawnych, a wygasa z końcem miesiąca, w którym ustaje przynależność do samorządu radcowskiego. Skarżący od chwili podjęcia przedmiotowej uchwały był członkiem samorządu radcowskiego lecz zlegał z zapłatą składki członkowskiej na rzecz samorządu ponad rok. Rada, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy radców prawnych prowadzonej przez OIRP w [...], stwierdziła, w oparciu o przepis art. 29 pkt 4a u.r.p., że zaistniały przesłanki pozytywne do skreślenia go z ww. listy. Pismem z [...] grudnia 2008 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej uchwały, do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych – dalej Prezydium. Zarzucił brak przekazania wiadomości o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy oraz nieuwzględnienie istotnych okoliczności, mających decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. faktu likwidacji kancelarii w 2006 r. oraz informacji o poszukiwaniu zatrudnienia, w czasie którego doszło do wzrostu zadłużenia wobec organu samorządu radcowskiego. Zarzucił też zaniechanie Rady polegające na uniemożliwieniu mu przedstawienia sytuacji. Prezydium uchwałą z [...] stycznia 2009 r., działając w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 291 zd. drugie u.r.p., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy uchwałę Rady z [...] listopada 2008 r. Prezydium wskazało między innymi, że jednym z obowiązków radcy prawnego, wpisanego na listę danego okręgu jest utrzymywanie stałego kontaktu z macierzystą organizacją korporacyjną, tj. Radą OIRP. Radca prawny wypełnia ten obowiązek również poprzez bieżącą aktualizację danych o wykonywaniu przez siebie zawodu, a także systematycznie opłaca składkę na cele samorządu w wysokości wynikającej z obowiązujących uchwał odpowiednich organów samorządu. Radca prawny ma wpływ na wysokość należnej składki, gdyż zróżnicowanie jej wysokości następuje w korelacji z deklarowanym statusem, a zatem może on, w zależności od faktycznego układu stosunków zawodowych lub materialnych, wpłynąć na wysokość obciążenia z tego tytułu. Ponadto Prezydium podkreśliło, że jak wynika z norm prawa korporacyjnego, należna składka może być w uzasadnionych sytuacjach umorzona, może być także pokryta z pomocy finansowej udzielonej radcy prawnemu przez macierzystą Radę OIRP, w każdym jednak wypadku uwolnienie się zainteresowanego od jej uiszczenia, wymaga zachowania określonych form aktywności zainteresowanego, w tym bieżącej współpracy oraz wymiany informacji pomiędzy nim, a Radą. Dodatkowo wskazano, że należność składkowa nie ma charakteru zobowiązania cywilnoprawnego, jej wysokość nie może być negocjowana, zaś likwidacja zadłużenia nie może być przedmiotem ugody. Stan majątkowy skarżącego nie jest przesłanką zwalniającą go z obowiązku płacenia składek, ale może być podstawą do powstrzymania się przez organ samorządu radcowskiego od podjęcia uchwały skreślającej, co, jak podkreśliło Prezydium, wobec osoby skarżącego miało miejsce kilkakrotnie. Prezydium zaznaczyło, że względy podniesione przez skarżącego w odwołaniu, nie równoważą skali zaniedbań, których się dopuścił, dlatego nie mogą stanowić podstawy wzruszenia zapadłego rozstrzygnięcia Rady. Co do braku informacji o wszczęciu postępowania o skreślenie z listy radców prawnych organ wskazał na załączone do akt, prawidłowo odebrane przez skarżącego w dniu [...] listopada 2007 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Od uchwały Prezydium skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wskazał, że postępowanie prowadzone zarówno przez Radę, jak i przez Prezydium, nie było obiektywne, nie uwzględniało rzeczywistego stanu sprawy, a także sytuacji materialnej skarżącego jako członka korporacji. Przedstawił swoją drogę zdobycia zatrudnienia, po zamknięciu prowadzonej wcześniej kancelarii radcowskiej, zakończoną zawarciem umowy o pracę z Urzędem Statystycznym w Kielcach. Podkreślił, że składając odwołanie od uchwały Rady z [...] listopada 2008 r., określił termin zniesienia zadłużenia, czego dokonał z pierwszego otrzymanego wynagrodzenia, pozostałą wymaganą przez korporację kwotę 200 złotych zobowiązał się pokryć z kolejnej pensji. Wskazywał także, że wcześniejsze rozłożenie zadłużenia na raty w wysokości 300 zł. miesięcznie plus bieżąca składka przekraczało w tamtym czasie jego możliwości finansowe. Nadmienił, że informował Radę o swojej sytuacji materialnej, zwracał się z prośbą o pomoc w znalezieniu pracy, prosił o przydzielanie do prowadzenia spraw jako obrońca z urzędu. Zaznaczył, że w chwili gdy uzyskał stałe zatrudnienie jako radca prawny z możliwością uzyskania prawa do emerytury, skreślenie z listy radców prawnych pozbawi go tego zatrudnienia, a w wieku 59 lat nie widzi szans na zmianę zawodu. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Minister Sprawiedliwości – dalej organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 pkt 4a u.r.p., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od uchwały Prezydium, utrzymał w mocy tę uchwałę, utrzymującą w mocy uchwałę Rady o skreśleniu skarżącego z listy radców prawnych Izby [...]. Organ wskazał, że skarżącemu wielokrotnie stawiono zarzut zalegania w płaceniu składek członkowskich. Wskazał wysokość zaległości skarżącego z tego tytułu za poszczególne lata. Nadmienił, że Rada w odpowiedzi na prośbę skarżącego, uwzględniła jego wniosek przez rozłożenie zaległości na raty, pouczając jednocześnie, iż w przypadku kolejnych nieterminowych wpłat, sprawa skreślenia z listy będzie ponownie rozpatrywana. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wobec nieziszczenia przez p. A. M. w 2006 r. żadnej składki członkowskiej oraz nieuregulowania przez niego zaległych składek, Rada uchwałą z 22 listopada 2008 r. skreśliła go z listy radców prawnych. Minister w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzielił argumentację zarówno Rady, jak i Prezydium, iż radca prawny będąc członkiem korporacji prawniczej powinien liczyć się z obowiązkiem uiszczania stosownych składek, jak również mieć pełną świadomość skutków prawnych dopuszczenia do powstania zaległości składkowych za okres przekraczający ustawową granicę dopuszczalności istnienia tych zaległości. Organ podkreślił, że za nieuiszczenie składek za okres dłuższy niż jeden rok, radca prawny zostaje, w myśl art. 29 ust. 4a u.r.p., skreślony z listy radców prawnych. W przypadku wystąpienia wskazanych przesłanek, przepis ten wprowadza obligatoryjny obowiązek skreślenia z listy. We wniesionej do Sądu skardze A. M. domagał się uchylenia decyzji Ministra, względnie o jej zmianę i uchylenie w całości uchwał ją poprzedzających. Zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 31, 32 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz szeregu artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania uchybień organów samorządu zawodowego, jak i nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy z dnia orzekania, co skutkowało, w jego ocenie, wydaniem decyzji bez oparcia o zgromadzony w sprawie materiale dowodowym. Zarzucił także wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającą na bezpodstawnym ocenianiu jego osoby i zakwalifikowaniu go jako zubożałego członka korporacji prawniczej, którego nie stać na bieżące opłacanie składek. Wskazał także, że Prezydium w dacie rozpatrywania odwołania, dysponując wiedzą o wysokości zaległości, powinno uchylić uchwałę o skreśleniu z listy. Jednocześnie podkreślił, że w czerwcu 2009 r. zadłużenie z tytułu składek nie istniało, a zatem Minister uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oparł swoją decyzję na niekompletnym materiale dowodowym. W dalszej treści swojego stanowiska powtórzył argumentację wyrażoną na etapie postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Należy podkreślić, że na gruncie tego aktu prawnego organy samorządu zawodowego radców prawnych, sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej wobec omawianej grupy zawodowej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w sprawie skreślenia z listy radców prawnych. Jak stanowi art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej również jako: u.r.p.) skreślenie z listy radców prawnych następuje w wypadku: nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. Stosownie do art. 291 ww. ustawy uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie skreślenia z listy radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o zaistnieniu zdarzenia, o którym mowa w art. 29. Przepis art. 28 ust. 5-7 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 28 ust. 5-7 u.r.p. od uchwały, o której mowa w ust. 4, zainteresowanemu służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia odwołania; od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zainteresowanemu służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego; od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga czy w rozpoznawanej sprawie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpano przysługujące środki zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości nie podlegała weryfikacji w administracyjnym toku instancji a zatem ograniczona została zasada dwuinstancyjności przyjęta zarówno w Konstytucji RP (art. 78) jak i w art. 15 k.p.a. Udzielając pozytywnej odpowiedzi na postawione pytanie Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opowiada się za stanowiskiem, że wskazana w przepisie art. 28 w zw. z art. 291 u.r.p. droga zaskarżenia decyzji jest uregulowaniem szczególnym, zatem nie ma w tej sytuacji zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Przytoczone przepisy u.r.p. są jasne, precyzyjne i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu ich stosowania. Stanowisko Sądu wzmacnia okoliczność, że istnienie wyjątków od omawianej zasady dwuinstancyjności dopuszcza Konstytucja RP (v. art. 78 in fine ) byleby tylko wyjątek ten oraz tryb zaskarżania określała ustawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie mającej zastosowanie w sprawie niniejszej ustawy o radcach prawnych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zasad wskazanych na wstępie niniejszych rozważań Sąd uznał skargę za usprawiedliwioną, gdyż decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, jakie prowadzi Minister Sprawiedliwości na skutek wniesienia odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 - 16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Reasumując tę część wywodów podkreślenia wymaga zatem, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja nie spełnia tych wymogów. Zgodnie z przytoczonym już wyżej art. 29 pkt 4a u.r.p. skreślenie z listy radców prawnych następuje w wypadku: nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister Sprawiedliwości wskazując wysokość zaległości z tytułu składek członkowskich za poszczególne lata nie dokonuje subsumcji tych ustaleń faktycznych do dyspozycji przytoczonego przepisu. W uchwale Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], ani w uchwale Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie wskazano jaki konkretnie okres nieuiszczania składek członkowskich, dłuższy niż jeden rok przyjęto za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Również Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie na nieuiszczenie przez skarżącego żadnej składki członkowskiej w 2006 r., nie wskazał jednak jaki konkretnie (ze wskazaniem dat) okres dłuższy niż jeden rok przyjmuje za podstawę faktyczną decyzji. Minister Sprawiedliwości nie odniósł się także do zarzutów odwołania wskazujących na likwidację przez skarżącego zadłużenia z tytułu składek członkowskich w dacie wydawania decyzji przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Zasadnie też podnosi skarżący, iż powoływanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaległości z tytułu składek członkowskich za lata 1986 – 1993 jest bezzasadne bowiem sankcja wynikająca z art. 29 pkt 4a u.r.p. została wprowadzona do tejże ustawy zmianą dokonaną w 1997 r. (Dz. U. 1997.75.471). W ocenie Sądu przedmiot sprawy – sankcja w postaci skreślenia z listy radców prawnych jest tego rodzaju, że zarówno organy korporacyjne, jak i Minister Sprawiedliwości obowiązane są do szczególnie wnikliwej analizy sprawy i odzwierciedlenia w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć zarówno stanu faktycznego, z uwzględnieniem wszystkich jego elementów i ich znaczenia dla sprawy, jak i przesłanek rozstrzygnięcia. Konieczne jest precyzyjne odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć ustaleń faktycznych z dokładnym wskazaniem okresu, za który zarzucane jest zaniechanie płacenia składek członkowskich z dokonaniem subsumcji tego stanu faktycznego do dyspozycji art. 291 pkt 4a u.r.p. Uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób ogólny wskazuje na obowiązek płacenia składek członkowskich i sankcje wynikające z zaniechania tego obowiązku, jednak jak wskazano wyżej brak precyzyjnego przeniesienia tych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis, oraz koszty stawiennictwa skarżącego na dwóch rozprawach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.