VI SA/Wa 1538/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezes NFZ") decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwaną dalej "skarżącą, Spółką"), od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektor [...]OWNFZ) z dnia [...] grudnia 2011 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatu: [...], o kodzie postępowania numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert 10-12-000282/PRO/10/1/10.7940.159.02/1, o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].01.2012 r. do [...].12.2014 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatu: [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 44.631,00 PLN na cały okres rozliczeniowy. Termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] listopada 2011 r. W postępowaniu wpłynęło 7 ofert, w tym oferta Spółki. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa w oparciu o art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Oferta strony skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Ze sporządzonego rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącej zajęła 4 pozycję w rankingu końcowymi i nie została wybrana z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Spółka złożyła w terminie odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor [...]OWNFZ oddalił w całości odwołanie, wobec braku podstaw do jego uwzględnienia. Organ podkreślił, że oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty stwierdziła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń. Od powyższej decyzji skarżąca w terminie złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, a zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, iż nieprzedstawienie wszystkich materiałów postępowania konkursowego, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych, jak: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi NFZ nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Udostępnianie omawianych danych w postępowaniu administracyjnym skarżącej powodowałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżąca znalazłaby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem organu takie postępowanie byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił także, że podpisanie przez oferenta protokołu końcowego z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego, zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta złożona przez skarżącą w rankingu końcowym otrzymała łącznie 59,16 punktów, w tym za kryteria: • cenowe 10 punktów, • niecenowe 49,16 punktów (za kryterium: jakość - 47,50, dostępność - 1,66), zajmując 4 pozycję w rankingu końcowym (dwie oferty zajęły ex aequo 1 pozycję). Natomiast najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła 67,5. W konsekwencji uszeregowania ofert w powołany sposób, oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Organ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Zdaniem organu nie został naruszony interes prawny skarżącej oraz nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. W ocenie organu dokonany przez komisję konkursową wybór ofert gwarantował dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatu: [...]. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie - tj.: art. 10 § 1 oraz art. 73 w zw. z art. 74 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej prawidłowego zapoznania się z całością akt, ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego działania w toku postępowania i obrony swoich praw; 2. naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach, polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji; 3. nierówne traktowanie oferentów poprzez zaproponowanie poszczególnym oferentom innych cen, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania oferentów. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty skargi wykazujące uchybienie proceduralne, jakich dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd skarżącej, iż wadliwie organy przyjęły, że badanie przez nich prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy wobec wniesienia przez skarżącą odwołań od rozstrzygnięcia konkursu, a następnie od decyzji wydanej w I instancji zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Tylko bowiem w takim przypadku przeprowadzona przez organy kontrola kolejnych rozstrzygnięć będzie miała charakter rzeczywisty a nie iluzoryczny. W szczególności przyjęcie odmiennego stanowiska odnośnie interpretacji art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, tak jak to uczyniły organy NFZ w niniejszej sprawie, uniemożliwia wywiązanie się przez nie z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W powyższej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości powyższy pogląd i przyjmuje go za własny. Zdarzyć się bowiem może, iż komisja konkursowa nie popełniła uchybień w ocenie odwołującego, ale nieprawidłowo oceniła pozostałych oferentów, co spowodowało, że składający odwołanie nie został zakwalifikowany do grupy podmiotów wytypowanych do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. (wpłynęło do Dyrektora [...]OWNFZ w dniu [...] grudnia 2011 r.) podnosiła zarzut wadliwości oceny za kryterium dostępności dla osób niepełnosprawnych. Komisja konkursowa w tym zakresie złożyła oświadczenie (protokół z dnia 9 grudnia 2012 r.). Wpłynęło to pismo już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, ale organ odwoławczy nie rozważał czy komisja konkursowa była uprawniona do wydania takiego oświadczenia, mającego istotny wpływ na ocenę ofert, szczególnie w kontekście art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach mówiącego, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Kolejną istotną kwestią jest udostępnienie przez organy, prowadzące postępowanie odwoławcze pełnych akt, w tym ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie, mimo wniosku skarżącej w powyższym przedmiocie, organy odmówiły jej wglądu do ofert innych świadczeniodawców powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd zauważa, że orzecznictwo NSA w powyższym przedmiocie jest rozbieżne. Obok wyroków, na które powołały się organy zapadły inne rozstrzygnięcia, które tę kwestię potraktowały odmiennie. Jednakże z cytowanego wyżej wyroku NSA w sprawie II GSK 121/12 wynika, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone stosownie do potrzeb tego postępowania w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takiej sytuacji oferty i oceny ofert powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym orzeczeniu podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy NFZ przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem nie chodzi o udostępnianie akt na etapie postępowania konkursowego, ale na etapie postępowania administracyjnego, które zaczyna się po złożeniu odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej czyli gdy czynności komisji konkursowej zostały zakończone i konkurs został rozstrzygnięty. Zatem udostępnienie akt na etapie postępowania administracyjnego nie prowadziłoby do nierównego traktowania uczestników konkursu (naruszenia wymogu z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jak twierdzi Prezes NFZ, gdyż postępowanie w sprawie oceny ofert, gdy uczestnicy postępowania mieli wpływ na punktację poprzez swoje czynności zostało zakończone. Sąd w niniejszym składzie podzielił powyższy pogląd i uznał, że skarżąca zasadnie zarzuciła, że organy NFZ, odmawiając wglądu do akt innych podmiotów biorących udział w konkursie naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. Poza tym organy odmawiając skarżącej przejrzenia akt sprawy, a takie jej uprawnienie wynikało z art. 73 § 1 k.p.a. powinny wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego i wynik tego postępowania może mieć istotny wpływ na wynik postępowania zasadniczego – odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Należy zauważyć, że uregulowanie art. 74 § 2 k.p.a. zostało wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zatem w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd nie rozważał zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego uznając je za przedwczesne. Kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.