VI SA/Wa 1543/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Kozik, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, asesor WSA Marek Maliński (spr.), Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2022 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 13.009 (trzynaście tysięcy dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania K. Z. (dalej: "Strona, "Skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent") z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. Prezydent [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...]w rej. ul. [...]i usytuowania w nim kiosku handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. Prezydent [...]– działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 zm.; dalej: u.d.p.") - nałożył na K. Z. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]w rej. ul. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 29 lutego 2020 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 25,00 m2 w wysokości 219 150,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że kiosk handlowy umieszczony w pasie drogowym ul. [...]w rej. ul. [...]do dnia 31 lipca 2016 r. funkcjonował na podstawie zezwolenia określonego w decyzji z dnia 30 sierpnia 2016 r. W decyzji tej zarządca drogi zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. [...]w celu funkcjonowania kiosku handlowego do dnia 31 lipca 2016 r. i jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. SKO - decyzją z dnia 5 maja 2017 r. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1561/17 oddalił skargę K. Z. na decyzję SKO z dnia 5 maja 2017 r. Następnie organ I instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek K. Z.o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania kiosku w okresie od 1 lipca 2017 do 31 grudnia 2017 r. W dniu 18 grudnia 2017 r. po przeprowadzonym postępowaniu zarządca drogi wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego ul. [...]w celu dalszego funkcjonowania kiosku handlowego. Strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji. W dniu 12 grudnia 2017 r. wpłynął wniosek K. Z. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania kiosku w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. W dniu 9 marca 2018 r. po przeprowadzonym postępowaniu zarządca drogi wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego ul. [...]w celu dalszego funkcjonowania kiosku handlowego. Od przedmiotowej decyzji Strona wniosła odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję zarządcy drogi. Na decyzję SKO nie wniesiono skargi. Następnie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że w kolejnych latach konsekwentnie odmawiał wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania kiosku wymieniając poszczególne decyzje. Organ I instancji wskazał, że w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego zarządca drogi analizował możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W wyniku ww. analizy zarządca drogi nie dopatrzył się możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f § 1 k.p.a. Prezydent wskazał, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, iż zaistnienie określonego stanu faktycznego zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną W wyniku rozpoznania odwołania Strony Kolegium – decyzją z dnia 13 marca 2024 r.- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że ustalona w decyzji Prezydenta kara za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy wyliczona została zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz uchwały nr [...]Rady [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Mając na uwadze, że Strona zajmowała pas drogowy przez 974 dni, a powierzchnia kiosku handlowego wynosiła 25 m2, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary pieniężnej ustalona została w wysokości 21 915,00 zł jako iloczyn 974 dni zajęcia, powierzchni kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,90 zł/m2 powierzchni kiosku handlowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 219 150,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej. Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt istnienia obiektu mimo braku zezwolenia na dalsze jego usytuowanie w pasie drogowym oraz to, że Strona począwszy do 2016 r. miała wiedzę, że w przedmiotowej lokalizacji planowana jest zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...]w miejscu usytuowania kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Miała też wiedzę, że nie uzyskała pozwolenia na dalsze użytkowanie pasa drogowego. Nie kwestionuje tego – w ocenie Kolegium - również Strona wnosząc zarzut naruszenia naruszenie art.7 k.p.a. w zw. z art. 189d i wyrażonej tam zasady legalizmu i praworządności. W ocenie SKO z przepisów ustawy o drogach publicznych ani z żadnych innych nie można wywieść tezy, że uiszczanie opłat za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego organu daje Stronie prawo do legalnego zajmowania tego pasa. Inaczej postanowienia art. 40 ust. 12 u.d.p. byłyby całkowicie zbędne. Kolegium podkreśliło, że kiosk handlowy umieszczony w pasie drogowym ul. [...]w rej. ul. [...]do dnia 31 lipca 2016 r. funkcjonował w terenie na podstawie stosownej decyzji ma mocy której również odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Ta i kolejne odmowy zezwolenia na zajmowania ww. pasa drogowego były kontrolowane przez SKO i WSA co więcej były kontrolowane w wyniku skarg kasacyjnych przez stronę przez NSA, który wyrokami z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 689/20 i z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1861/18 oddalił skargi K. Z. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Kolegium okoliczności sprawy i wymóg uzyskania pozwolenia na dalsze użytkowanie pasa drogowego były dla Strony oczywiste, tak jak to że dalsze użytkowanie pasa drogowego będzie się wiązało z określonymi konsekwencjami. Odnosząc się do kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że waga naruszenia prawa – zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze. W ocenie Kolegium nie bez znaczenia jest stanowisko Strony, ewidentnie naruszające przepisy prawa, nie honorowanie ostatecznych orzeczeń administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych. We wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego Strona została pouczona o obowiązku uzyskania przedłużenia zgody na zajęcie pasa drogowego i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. A zatem biorąc pod uwagę, że naruszenie prawa było w tym przypadku ciągłe, to wyżej wskazane względy w ocenie Kolegium sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome. W ocenie SKO odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie. Zwolnienie Strony z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż w tej sytuacji nie poniosłaby jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zaskarżyła w całości decyzję z dnia 13 marca 2024 r. wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • art.7 k.p.a. w zw. z art. 189d § 1, § 12 i § 3 i art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. co polegało na błędnym niezastosowaniu przepisu art. 189d k.p.a.; • art. 189f §1 § 2 i § 3 k.p.a, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. in fine, czego przejawem było nieuwzględnienie przy wydawaniu skarżonej decyzji, że Skarżąca przez cały okres, za jaki wymierzono jej karę wnosiła opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz opłacała podatek od nieruchomości wymierzony decyzjami Prezydenta [...]w efekcie czego poniosła opłaty w wysokości bliskiej opłatom za zajęcie drogi; • art. 8 k.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych tylko dowodów, a przez to oparcie orzeczenia na niepełnym (zebranym w sposób niewyczerpujący) materiale dowodowym oraz niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, i w konsekwencji nieuwzględnienie przy wydawaniu skarżonej decyzji, że Skarżąca przez cały okres, za jaki wymierzono jej karę wnosiła opłatę za zajęcie pasa drogowego na rzecz Zarządu Dróg Miejskich; • art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i art. 8 k.p.a. co polegało na uniemożliwieniu stronie udziału w postępowaniu, nie zapoznaniu jej z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji i w ten sposób uniemożliwienie stronie zgłoszenia dowodów w sprawie i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż zobowiązania z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego nie wygasły wskutek ich zapłacenia przez stronę za cały okres za który wymierzono skarżoną decyzją karę; • art. 7 w zw. z art. 189f § 1 k.p.a. co polegało na uznaniu, iż nie zachodzi ważny interes strony i ważny interes publiczny dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji tej wynika, że pas drogowy winien być rozumiany z uwzględnieniem funkcji, celu i roli jaką pełni - tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Ta przestrzeń poddana została specjalnemu reżimowi prawnemu, który przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...]z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 110/13 wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak rozumianej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Na organie orzekającym spoczywa bowiem obowiązek dokonania, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze konieczne jest zatem w pierwszej kolejności stwierdzenie, czy organy prawidłowo ustaliły, że powierzchnia kiosku handlowego znajdującego się w całości w pasie drogowym wynosiła 25 m2. Co istotne, w postępowaniach dotyczących rozpatrzenia kolejnych wniosków Skarżącej o wydanie zgody na zajęcia pasa drogowego przyjmowano niższą wartość powierzchni kiosku handlowego, tj. 20,33 m2 (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1861/18). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta z dnia 31 stycznia 2022 r. organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęto ww. powierzchnię i w jaki sposób została ona obliczona. Nie można uznać za wystarczające jedynie wskazanie na stronie czwartej decyzji Prezydenta, że "powierzchnia kiosku handlowego została ustalona na podstawie obmiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę" . W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art.107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie można uznać za realizację obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie samego faktu, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument "Mapa zajęcia pasa drogowego" (k-74 akt administracyjnych) odnoszący się m.in. do kwestii powierzchni zajętego pasa drogowego. Dokument ten nie zawiera bowiem informacji o wymiarach spornego kiosku handlowego. Dodatkowo wyłącznie ogólne wskazuje on, że cała działka nr 64 w całości stanowi pas drogowy ul. [...] (okoliczność bezsporna między stronami) bez wytyczania dokładnego przebiegu granicy pasa drogowego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest bowiem stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił jednak w uzasadnieniu decyzji stanowiska co do sposobu ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego i w tym istotnym zakresie zaskarżona decyzja nie może być przedmiotem kontroli legalności ze strony sądu administracyjnego. Kwestia prawidłowego wyznaczenia powierzchni zajętego pasa drogowego ma pierwszorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Od niej bowiem zależy ocena prawidłowości ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, rozpoznawana sprawa dotyczy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, która aby mogła zostać uznana za prawidłowo nałożoną, to przesłanki jej wymierzenia muszą być w sprawie ustalone w sposób jednoznaczny. Jest to elementarna reguła prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W ponownym postępowaniu organ określi sposób ustalenia powierzchni kiosku handlowego znajdującego się w pasie drogowym. Dodatkowo Prezydent odniesie się w uzasadnieniu decyzji do wpłat jakie dokonywać miała Skarżącą (dowody uiszczenia wpłat dołączone do odwołania) na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w W.. Wpłaty te – jak prawidłowo wskazało SKO w zaskarżonej decyzji – nie mogą przesądzać o braku odpowiedzialności Skarżącej. Dokonanie tych wpłat (co winno być potwierdzone przez organ I instancji w ponownym postępowaniu) powinno być uwzględnione albo przy ewentualnym potrąceniu ich z ewentualnej kwoty kary pieniężnej albo określeniu sposobu ich zwrotu Skarżącej w razie stwierdzenia przez organ braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organy obu instancji art.7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. sposobu obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi oraz dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku. Na podstawie tego przepisu w związku z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił również decyzję I instancji, w pkt 1 wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujący uiszczony wpis od skargi (2192) zł i koszty radcowskie (10800 zł), a także opłatę skarbową (17 zł) od pełnomocnictwa (pkt 2 sentencji wyroku).