VI SA/Wa 1546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddalono skargę Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), dalej cyt. jako ustawa o transporcie drogowym, oraz l.p. 2.9.1, 2.9.2 oraz 2.9.3 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2010 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł - utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższą karę nałożono za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł) oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł). Karę nałożono w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2009 r., w W. przy P. funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji dokonali kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowcą pojazdu był P. R.. Kierujący odmówił podpisania protokołu kontroli bez podania przyczyn. Podczas kontroli okazano m.in.: prawo jazdy, zaświadczenie-identyfikator kierowcy o badaniach psychologicznych ważnych do 17 lutego 2014 r. oraz lekarskich ważnych do 25 lutego 2014 r., wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na rzecz A. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B.P. [...], zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy A. R., gwarancję urządzenia ALWI nr fabryczny [...], książkę kasy rejestrującej ELEMIS PIKO nr fabryczny [...]. Sporządzono wydruk paragonu fiskalnego na kwotę 72 zł i raportu fiskalnego dobowego. Wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zainstalowanie w pojeździe urządzenia pomiarowego liczącego ALWI nr fabryczny [...] oraz zainstalowanie na dachu pojazdu banera reklamowego z napisem "G." a także umieszczenie na bokach pojazdu oznakowania o treści "G.". Przesłuchano kierowcę, który zeznał, iż współpracuje z A. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą B.P. [...], od którego otrzymał licencję. Współpraca polega na otrzymywaniu drogą radiową zleceń na przewóz pasażerów. Po wykonaniu usługi przewozowej kierowca rozlicza się z pasażerem na podstawie wskazania na wyświetlaczu urządzenia ALWI oraz drukuje pasażerowi paragon fiskalny. W dniu kontroli wykonał dwa przewozy osób. W wyniku kontroli organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, o czym pismem z dnia 29 października 2009 r. powiadomił A. R., zwanego dalej skarżącym. Pismem z dnia 25 listopada 2009 r. skarżący zaprzeczył wszystkim twierdzeniom organu o naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, wnosił o przeprowadzenie dowodów: - przesłuchania w charakterze świadka pasażerów, na okoliczność ustalenia, czy w momencie kontroli był wykonywany okazjonalny przewóz osób, - dokonania oględzin skontrolowanego samochodu na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie zainstalowane na dachu kontrolowanego samochodu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, - dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie techniczne zamontowane w pojeździe było drogomierzem czy też taksometrem, - przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – kierowcy pojazdu na okoliczność ustalenia czy w momencie kontroli: wykonywał przewóz pasażerów; czy w samochodzie zainstalowany był taksometr czy też drogomierz; czy samochód posiadał lampę lub inne urządzenie techniczne na dachu pojazdu; czy osoba kontrolująca zażądała od niego wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej oraz czy podała podstawę prawną do takiego działania; czy osoba kontrolująca pouczyła kierowcę o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli; czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. oddalono złożone wnioski dowodowe jako bezzasadne. Komendant Rejonowy Policji W. uznał, iż nie można przesłuchać jako świadków pasażerów, których nie było w chwili wykonywania kontroli. Fakt wykonywania przewozu osób jednoznacznie wynika z zeznań kierowcy. Kierowca był przesłuchiwany prawidłowo, został pouczony o prawie odmowy składania zeznań i odpowiedzi na pytania, jak również o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Komendant Rejonowy Policji W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nałożył na A. R. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Powyższą karę nałożono za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). W odwołaniu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odpierając argumenty organu, skarżący podniósł, iż w jego ocenie, rozstrzygniecie oparte zostało na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żaden sposób nie wynika, aby w imieniu skarżącego w dniu przeprowadzonej kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby skarżący naruszył zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a-c ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej przeprowadzono z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, skarżący wskazał na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego na podstawie art. 89 ust. 2 – 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podnosił, iż podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są stwierdzone w toku kontroli i zamieszczone w protokole naruszenia uzasadniające nałożenie kary. Nawiązując do treści art. 75 ww. ustawy określającego zakres, w jakim mogą być wykorzystane wyniki kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, skarżący wskazał, iż w jego ocenie, przepis § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza ustawowe umocowanie wynikające zarówno z ww. przepisów, jak i z art. 89 ust. 5 ustawy. Ponadto skarżący podniósł, że organ winien przeprowadzić dowody, o które skarżący wnioskował w piśmie z dnia 25 listopada 2009 r., albowiem ich przeprowadzenie należy uznać za niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skarżący podniósł również, iż wbrew twierdzeniom organu w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr. Podniesiono także, że napisy umieszczone na pojeździe nie nawiązywały do firmy A. R. Także numer telefonu umieszczony na jego pojeździe nie należał do skarżącego, lecz jest numerem G. W dalszej części odwołania, skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 ustawy o transporcie drogowym polegające na niepopartym dowodami ustaleniu, iż w chwili kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób. Zdaniem strony przewóz okazjonalny może polegać wyłącznie na przewozie osób, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli, nie potwierdzał by w pojeździe znajdowała się inna osoba niż kierowca. Ponadto, w ocenie skarżącego, z faktu zaewidencjonowania przychodu z tytułu wykonania usługi nie wynika, że polegała ona na przewozie osób. Skarżący zaznaczył, iż wykonuje usługi polegające na przewozie przesyłek małogabarytowych oraz, że okazana do kontroli licencja na krajowy transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, o których mowa w art. 4 pkt 7, 9 – 12 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podkreślił również, iż dowód z przesłuchania świadka-kierowcy został przeprowadzony z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącego - co potwierdza art. 70 ust. 4 ustawy, jak również § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. W ocenie skarżącego, dopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań świadka/kierowcy na okoliczność rodzaju oraz samego faktu wykonywania na rzecz skarżącego usługi przewozu naruszało art. 75 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 6 k.p.a. Również zabezpieczenie paragonu fiskalnego jako dowodu w sprawie naruszało art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego za pomocą dowodu sprzecznego z prawem uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący poddał również pod wątpliwość zgodność konstytucyjną art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym uznając, iż ww. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak również budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał decyzję I instancji w całości w mocy. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, kto winien być stroną niniejszego postępowania. Jednocześnie z dokumentacji zebranej w postępowaniu niezbicie wynika, że w samochodzie poddanym kontroli zainstalowany był taksometr należący do skarżącego. Na podstawie wskazanego w niniejszej sprawie urządzenia i wskazań na jego wyświetlaczu, kierujący rozlicza się z pasażerem po wykonaniu usługi przewozowej. Z dokumentacji fotograficznej i z zeznań kierowcy wynika, iż urządzenie to pokazuje kwotę pieniężną, a z definicji drogomierza może to być tylko droga przebyta przez pojazd. W ocenie organu odwoławczego, z dokumentacji fotograficznej i przeprowadzonego postępowania wynikało także bezspornie, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca w ww. przepisie określił katalog elementów, które nie mogą być umieszczone na pojeździe. Istotne jest, iż elementy te zostały określone alternatywnie na co wskazuje spójnik "lub". Zatem umieszczenie jednego z tych elementów skutkuje odpowiedzialnością administracyjną, o której mowa w ustawie o transporcie drogowym. Organ zaznaczył, że ustawodawca posłużył się określeniem "nazwa", a nie "firma" przedsiębiorcy. W związku z tym, przedsiębiorca ewidentnie naruszył zakaz określony w art. 18 ust 5 lit. b ww. ustawy. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna była wystarczającym dowodem potwierdzającym naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, organ odwołał się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stanął na stanowisku, że celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z przejazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W konkluzji organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż skarżący wykonywał krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym. A. R. złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Postawił zarzuty naruszenia: - art. 75 oraz art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wskazując, iż karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, w sytuacji gdy art. 75 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli. Skarżący podniósł również, iż art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie zawiera umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ww. ustawy, oraz nie zawiera umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na pojeździe oznaczeń będących nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym; - art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ustalenie rodzaju usługi na podstawie zeznań świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas, gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5, w ocenie skarżącego kierowca winien być przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów a nie świadka w toku kontroli; - art. 140, art. 142 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozpatrzenie zarzutu odwołania odnoszącego się do postanowienia w zakresie oddalenia wniosków dowodowych strony; - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. podczas, gdy z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób oraz poprzez oddalenie wniosków dowodowych w sytuacji braku ustalenia przez organ okoliczności istotnych w sprawie. Zarzucał również naruszenie przepisów prawa materialnego wymieniając: - art. 18 ust. 5 lit. a ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że w pojeździe był umieszczony i używany taksometr; - art. 18 ust. 5 lit. b i c ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż umieszczono na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem oraz nazwą przedsiębiorcy oraz uznanie, że na dachu pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne; - art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika przewóz jakiejkolwiek osoby; - art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Skarga analizowana przez Sąd w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzję Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o jego prawną ocenę w świetle zastosowanych przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit a, b i c ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; udzielana jest ona przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] - związek komunalny ( art. 6 ust. 4 cyt. ust.). Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżący posiadał licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Kontrolowany pojazd pozostawał w dyspozycji skarżącego i kierujący wykonywał usługi przewozowe na jego rzecz. W tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest skarżący. Ponadto zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny. Licencja skarżącego, jaką okazał podczas kontroli kierowca, niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Kierowca pojazdu poddanego kontroli zeznał, iż w dniu kontroli wykonał dwa kursy z pasażerami. Sąd zwraca uwagę, iż skarżący nie zakwestionował powyższego ustalenia. Natomiast stwierdzenie, że w czasie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer nie może stanowić argumentu, iż nie był wykonywany przewóz okazjonalny. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż skarżący wykonywał działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego przedsiębiorcę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Zatem okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu, nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że w przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Podkreślić należy, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Na gruncie powołanego przepisu ustawy sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b i c, oraz używanie w pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a, należy ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego zawierającego nazwę i numer telefonu. Fakt ten bowiem ustalony został w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy oraz z zeznań kierowcy wynika, że na dachu skontrolowanego pojazdu przymocowany był plafon reklamowy (baner) z napisem G.. Dodatkowo kierowca ten przesłuchany w charakterze świadka zeznał do protokołu, że na co dzień wykonuje przewóz osób na rzecz firmy skarżącego. Treść protokołu kontroli i wzmiankowanych zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącego wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazu określonego w przepisie ww. art. 18 ust. 5 lit. c omawianej ustawy. Należy dodać, że wbrew zarzutowi skargi na tle zastosowania przez organy art. 18 ust. 5 lit. c ustawy w sprawie nie ustalono zamontowania na dachu podświetlanej lampy, tylko wymienionego wyżej urządzenia technicznego. Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 ww. ustawy. Jak już wskazano zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie mających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy urządzenie techniczne umieszczone na dachu pojazdu było podłączone do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Sąd uznał za nietrafne także zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia i używania w pojeździe taksometru. Fakt ten bowiem ustalony został w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy oraz z zeznań kierowcy wynika, iż w pojeździe zamontowane jest urządzenie liczące marki ALWI na wyświetlaczu którego występują jednostki (miary), które kierowca potem wbija na kasę fiskalna w stosunku jeden do jednego i wystawia paragon fiskalny na firmę skarżącego. Kierowca kontrolowanego pojazdu zeznał, iż po wykonaniu usługi przewozowej rozlicza się z pasażerem na podstawie wskazania na wyświetlaczu urządzenia ALWI, na którym wyświetlana jest ilość impulsów, które są przeliczane na pieniądze. Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowano drogomierz a nie taksometr, wskazać należy, że wprawdzie z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru, to jednak w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż drogomierz - na który wskazuje skarżący - jest urządzeniem równoważnym do taksometru w rozumieniu powołanego przepisu, bo służy temu samemu celowi co taksometr tj. do wyliczenia należności za wykonywany przewóz osób taksówkowy. Nie ma zatem potrzeby analizowania wymagań technicznych, jakim odpowiada taksometr i drogomierz również w tym zakresie. Istotną w świetle art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bowiem funkcja jaką drogomierz spełnia i cel w jakim został zamontowany, a w sprawie nie budzi wątpliwości, iż służył on do wyliczeń należności za kurs wskazując kilometry przejechanego dystansu, co w związku z połączeniem drogomierza i kasy fiskalnej w ostatecznym efekcie prowadziło do wyliczenia należności za przewóz. Sąd uznał za nietrafne także zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Fakt ten bowiem ustalony został w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy oraz z zeznań kierowcy wynika, iż umieszczono na bokach pojazdu oznakowanie o treści "G." oraz numer telefonu "[...]". Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż ww. oznaczenie nie jest oznaczeniem jego jako przedsiębiorcy, a numer telefonu nie jest jego numerem, wskazać należy, iż w orzecznictwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 164/11) utrwalony jest pogląd, iż wprowadzając zakaz o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b ustawodawca posłużył się pojęciami "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy" nie definiując tych pojęć. Dla należytego rozumienia istotnego dla sprawy niniejszej zwrotu "telefon przedsiębiorcy", należy posłużyć się wykładnią celowościową i rozważyć cel wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Jak już wskazano, zakazy te wprowadzono, z jednej strony, w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz, z drugiej strony, w celu ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, czy nazwa umieszczona na pojeździe jest nazwą przedsiębiorcy wykonującego przewóz okazjonalny, czy też innego przedsiębiorcy. Istotne jest, czy na pojeździe umieszczona jest nazwa przedsiębiorcy, u którego można zamówić usługę przewozu okazjonalnego osób wykonywanego przez tego przedsiębiorcę, którego pojazd opatrzony jest omawianym napisem. Umieszczanie na pojeździe oznaczeń o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób. W przedmiotowe sprawie kierowca zeznał, iż oznakowanie pojazdu otrzymał od skarżącego, a zlecenie otrzymuje droga radiowa na terminal który mam w pojeździe. Skarżący nie neguje w przedmiotowej sprawie, iż kontaktując się z podmiotem, którego nazwę i numer telefonu umieszczono na kontrolowanym pojeździe, można było zamówić usługę wykonywaną przez skarżącego dokonującego przewozu osób. Po takim prawidłowo dokonanym ustaleniu, prawidłowo wykładany art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym został należycie zastosowany. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów uznając, że organy administracji w sposób dostateczny zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. W sprawach takich jak niniejsza najistotniejsze są ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, jak również dokumentacja fotograficzna zgodnie z możliwościami jakie daje art. 73 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznania kierowcy, wypis z licencji oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią w ocenie Sądu wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. uzasadnił, dlaczego oddalił złożone wnioski dowodowe jako bezzasadne. Nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do ponowionych w odwołaniu wniosków dowodowych nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania. Należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż nie można przesłuchać jako świadków pasażerów, których nie było w chwili wykonywania kontroli. Nie ma przy tym racji skarżący podważając zasadność przesłuchania w toku kontroli kierowcy pojazdu w charakterze świadka. Wszak poza sporem pozostaje, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżący, zaś kierowca wykonywał jedynie na jego zlecenie i rzecz przewozy osób. Strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika (por. w szczególności art. 28 k.p.a. i nast.). Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, choć niewątpliwie stronę reprezentował, nie mógł być też przesłuchany w takim charakterze. Mógł natomiast być – jako istotny uczestnik czynności kontrolnych przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie. Stosownie do art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka (za wyjątkiem podmiotów szczegółowo wymienionych w tym przepisie, do których ww. kierowca się nie zalicza, tak samo jak nie zalicza się do osób, które nie mogą być świadkami – por. art. 82 k.p.a.). Z drugiej strony, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także oprócz zeznań kierowcy m.in. zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w tej sprawie, mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazów zawartych w przepisach art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte w niej na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - a to enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karne lub karno-skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy o transporcie drogowym), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Wymieniony przepis art. 75 ustawy stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w sprawach szczegółowo w nim wymienionych. Tak też należy rozumieć sposób jego stosowania. W tej sytuacji podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 (...)" ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09). Reasumując, skoro skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9.1, 2.9.2 oraz 2.9.3 załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.