VI SA/Wa 1547/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S.A. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie udzielenia M. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rejonie ul. D. w celu umieszczenia reklamy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. M. S.A. z siedzibą w L, - dalej zwany skarżącym, wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej ZDM) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w rejonie ul. D. w celu umieszczenia tablicy reklamowej o powierzchni 6 m² na okres od dnia [...] listopada 2007 r. do (po doprecyzowaniu wniosku) dnia [...] listopada 2010 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy oraz wizualizację reklamy (fotografię), z której wynika, że chodzi o umieszczenie na trawniku przy pasie jezdni tablicy wspartej na dwóch cienkich wspornikach z napisem [...]. W aktach sprawy znajdują się: 1/ Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, 2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; 3/ opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez inż. L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów; 4/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006 zawierające negatywne stanowisko Ministra, co do rozszerzenia możliwości udostępniania gruntów w pasie drogowym m.in. pod reklamy; 5/ wniosek Komendy Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich o podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości m.in. na ul. R. w rejonie ul. D. do 70 km/godz. 6/ wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez B. (w porannym szczycie 1560 pojazdów na godzinę i w popołudniowym szczycie 2160 pojazdów na godzinę); 7/ wskazany wyżej szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 8/ wizualizacja reklamy Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił M. S.A. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w rejonie ul. D. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] listopada 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 p. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r. p.115 z późn. zmianami) dalej zwanej u.d.p. Organ powołał się na materiały wymienione wyżej w p.1-4 i wskazał, że jego celem jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie, a w szczególności wyeliminowanie ofiar śmiertelnych. Konieczne jest zatem wyeliminowanie mankamentów przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Środkiem prowadzącym do tego celu jest usunięcie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ powołał się na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Wskazał też na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia dołączonego do akt sprawy, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Organ powołał się także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L. K., z której wynika, m.in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy, powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków. Organ przytoczył też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04, w którym wyrażony jest pogląd, iż "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym". Organ wskazał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierowców, a pas drogowy ul. R. charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu (w porannym szczycie 1560 pojazdów na godzinę i w popołudniowym szczycie 2160 pojazdów na godzinę). Reklama umieszczona jest w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni, co jest sprzeczne z art. 43 ust.1 u.d.p., zgodnie z którym minimalna odległość dla tej kategorii dróg wynosi 8 m. Reklama odległa jest 26 m od znaku drogowego, a zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów odległość ta powinna wynosić nie mniej niż 40 m. Reklama znajduje się na trawniku, co powoduje niszczenie trawnika przy wymianie jej treści i konserwacji. Reklama rozprasza kierowców. Reklama nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony z art. 39 ust.3 u.d.p. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO). Wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie: art. 39 u.d.p. i art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja powinna rozstrzygać o indywidualnej sytuacji strony, natomiast decyzja I instancji opiera się na bardzo ogólnych wytycznych, które nie uzasadniają odmowy w konkretnej sytuacji strony. Skarżąca chce zająć pas drogowy pod tablicę informacyjną o prowadzonym przez siebie supermarkecie, który służy do zaspokajania podstawowych potrzeb ludności, nie jest to nośnik, który mógłby dekoncentrować kierowców na tym odcinku drogi, a jego kolorystyka nie jest krzykliwa. Szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 u.d.p. to sytuacja, w której umieszczenie obiektu nie koliduje z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Organ powinien dokładnie wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku strony. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art.107 kpa bowiem ogranicza się do abstrakcyjnych i ogólnikowych stwierdzeń, podczas gdy powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania, powołując się na art. 127 w związku z art. 17 kpa, 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 39 ust. 1 u.d.p. stwierdził, iż co do zasady umieszczanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. Decyzja w sprawie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Aby nie była podjęta dowolnie organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i zgromadzone materiały. Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy. Wskazał, że nie sposób przewidzieć, jakie treści będą prezentowane na danym nośniku, a zagrożenie powoduje nie sam nośnik, tylko umieszczone na nim treści. [...] nie przedstawił jakichkolwiek argumentów przemawiających za pozytywnym załatwieniem wniosku. Wskazał, że wniosek ani pismo nie zawiera informacji o treści tablicy, ale fakt taki nie ma znaczenia w sprawie, bowiem tablica informacyjna może stanowić element mający wpływ na rozkojarzenie kierowców. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S.A. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił decyzjom naruszenie art. 39 u.d.p. Ponownie wskazał, że chce zająć pas drogowy pod tablicę informacyjną o prowadzonym przez siebie supermarkecie. Jest to szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż jego nośnik reklamowy nie będzie kolidował z funkcjonalnością drogi. Ocena musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy oraz jej wyglądu w przestrzeni. Organ przy decyzji uznaniowej powinien dokładnie wyważyć interes społeczny i interes strony. SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony zamieszczonych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo, zatem skarga zostaje uwzględniona. Decyzja w kwestii udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna, winien ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Rację ma skarżący, że decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Zatem wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzje obu organów nie spełniają tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu dla wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia nie wystarczy powołanie się na bardzo ogólne materiały, (GAMBIT, Biała Księga), z których wynika, że bezpieczeństwo na drogach jest bardzo ważne, a organ powinien dążyć do jego zwiększenia. Nie wystarczy też oczywiste stwierdzenie, że reklama skupia na sobie uwagę kierowców i odwraca ją od ruchu drogowego. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego zagrożenia płynące z umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu przeważają nad pożytkami płynącymi z jej umieszczenia. Tylko przy przeprowadzeniu takich rozważań można mówić o należytym rozważeniu wniosku pod kątem zastosowania art. 39 ust.1 i ust. 3 u.d.p. W sprawie niniejszej takich rozważań zabrakło, a ustalenia faktyczne są zbyt skromne, aby można takie rozważania w sposób właściwy przeprowadzić i sprawę należycie rozstrzygnąć. Należy przypomnieć, że strona dołączyła do wniosku fotografię swojej tablicy, która to tablica już funkcjonowała we wnioskowanym miejscu przez około półtora roku. Z fotografii wynika, że tablica umieszczona jest na lekkiej konstrukcji i zawiera napis [...], a także jeszcze jakieś napisy, które nie są wyraźnie widoczne. Strona podniosła w odwołaniu, że jej tablica ma znaczenie informacyjne, jednak nie zostało wyjaśnione i nie wynika z materiałów sprawy, czy chodzi o tablicę, która zawiera informację jak dojechać do znajdującego się w pobliżu [...], czy też tylko informację, że w W. znajduje się [...]. Okoliczności faktyczne dotyczące treści umieszczonych na tablicy mają istotne znaczenie w sprawie, bowiem mogą stanowić uzasadnienie dla istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia. Okoliczności te, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie zostały precyzyjnie ustalone. Co więcej organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, wbrew materiałom sprawy, mylnie wskazał, że "nie sposób przewidzieć jakie treści będą prezentowane na nośniku". Brak precyzyjnych ustaleń istotnych okoliczności faktycznych spowodował, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji obu instancji jest bardzo ogólnikowe i nie uwzględnia uwarunkowań niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniom organu, okoliczności związane z wnioskowanym nośnikiem reklamowym i treścią umieszczonej na nim reklamy można było precyzyjnie ustalić i należało to uczynić, w szczególności wobec twierdzeń strony o informacyjnym charakterze tablicy oraz znajdującej się w aktach fotografii. Te braki w zgromadzonym materiale dowodowym, który to materiał przyczynić się może do indywidualizacji rozstrzygnięcia, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie jest trafny pogląd organu, że treść tablicy reklamowej nie ma żadnego znaczenia w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sądy administracyjne wskazywały już wielokrotnie na tę kwestię (por. np. wyrok WSA z 27 lutego 2008 r. VI SA/WA 1547/08, wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r. sygn.akt II GSK 380/08). Każda reklama rozprasza kierowców, w tym znaczeniu, że skupia na sobie ich uwagę. Jednak należy mieć na względzie, że inne skutki powoduje chwilowe skupienie uwagi kierowcy na niewielkiej tablicy informującej jak dojechać do konkretnego obiektu, a inne skupienie na ogromnych bilbordach reklamujących, niejednokrotnie w sposób bardzo agresywny, towary lub firmy. Oceniając tablicę reklamową skarżącego, pod kątem istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wyrażenie zgody na jej umieszczenie w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) organ powinien wziąć pod uwagę treść zamieszczonej reklamy oraz fakt powszechnie znany, że tablice informujące o sposobie dojazdu do określonego obiektu mogą pomagać kierowcom w wyborze trasy i ułatwiać skupienie się na ruchu drogowym. Jak wskazano wyżej decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że to zarządca drogi decyduje, czy wyrazić zgodę na odstąpienie od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego wyrażonej w art.39 ust. 1 u.d.p. Przed podjęciem decyzji uznaniowej organ powinien rozważyć wszelkie argumenty przemawiające zarówno za udzieleniem zgody (szczególnie uzasadnione okoliczności z art. 39 ust. 3 u.d.p.) jak i przeciw (zakaz umieszczania w pasie drogowym obiektów nie związanych z drogą z art. 39 ust.1 u.d.p). Podejmując decyzję organ powinien rozważyć interes strony i interes społeczny. Gdy chodzi o ten ostatni, organ powinien wziąć pod uwagę, że w interesie społecznym może być nie tylko bezwzględna ochrona pasa drogowego, ale także zapewnienie stosownej informacji o dojeździe do konkretnego obiektu, która to informacja może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa na drodze. W sprawie niniejszej tych aspektów zagadnienia umieszczania reklamy w pasie drogowym organ w ogóle nie rozważył, bo nie ustalił precyzyjnie okoliczności związanych z wnioskowaną reklamą: jej treścią, konstrukcją nośnika, wyglądem i kolorystyką planszy reklamowej. Nieustalenie istotnych okoliczności sprawy powoduje, że zastosowanie prawa materialnego uzasadniającego odmowę udzielenia zezwolenia było przedwczesne i nie zostało należycie wyjaśnione. Z uwagi na powyższe należało uchylić decyzje obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przed podjęciem decyzji wszystkie przesłanki wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wnikające z art. 39 u.d.p., zarówno zawarte w ust. 1 jak i w ust.3. Organ będzie miał na względzie, że zezwolenie na umieszczenie każdej z reklam jest oddzielną sprawą administracyjną i fakt wielości podobnych spraw nie zwalnia organu od wnikliwego zbadania wniosku i rozważenia konkretnych okoliczności konkretnej sprawy tj. konkretnej reklamy w konkretnym miejscu. Organ ustali treść, wygląd i konstrukcję wnioskowanej reklamy i dopiero wtedy oceni, czy jej umieszczenie na trawniku przy trasie o dużym natężeniu ruchu spowoduje zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym, czy przeciwnie, przyczyni się do lepszej orientacji kierowców. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. 205 § 1 p.p.s.a. i 210 § 1 p.p.s.a., i zasądził kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wspisu sądowego.