VI SA/Wa 1549/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej cyt. jako SKO) z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. Ew. nr [...] w obrębie [...]) w okresie od dnia 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego – garażu, o powierzchni rzutu poziomego 18 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. P., dalej nazywany skarżącym, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia garażu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...] zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej i umieszczenie w nim wnioskowanego garażu. Ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 1.980,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 14 stycznia 2010 r. Rada miasta stołecznego Warszawy uchwałą nr LXX/2187/2010 zatwierdziła nowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu starego Mokotowa, który zaczął obowiązywać z dniem 25 marca 2010 r. Według ustaleń planu garaż znajduje się poza liniami określającymi granicę pasa drogowego. Organ wskazał, iż ze zleconej opinii prawnej wynika, że do czasu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, droga pozostaje we właściwości zarządcy drogi. Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz zawarcie z nim umowy dzierżawy. Podniósł, iż z jego inicjatywy został uchwalony w styczniu 2010 r. plan zagospodarowania przestrzennego, który zakreślił granicę pasa drogowego poza miejscem posadowienia jego garażu. Kwestionował wydanie decyzji na podstawie opinii prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I Instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja została wydana na wniosek strony, który został złożony w sytuacji wyboru strony, którą poinformowano, że brak wniosku spowoduje wyższe opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. SKO stwierdziło, że taka sytuacja wyboru prawnego nie podlega ocenie organu administracji publicznej. Podjęte rozstrzygnięcie w sprawie uznało za właściwe i odpowiadające prawu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż od 20 lat użytkuje nieprzerwanie, wybudowany z własnych środków garaż, na podstawie decyzji o lokalizacji wydanej w 1991 r. Garaż użytkuje na podstawie odnawianych okresowo umów dzierżawy a od 2006 r. na podstawie decyzji administracyjnych. Podniósł, iż z mocy uchwały nr LXX/2187/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. Rady m.st. Warszawy o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego starego Mokotowa przedmiotowy garaż znajduje poza pasem drogowym. Poinformował, iż w podobnych sprawach SKO uchylało zaskarżone decyzje i umorzyło postępowanie w I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) w art. 19 ust. 1 przyznaje uprawnienia z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zarządcy drogi. W zależności od kategorii drogi jest to organ administracji rządowej lub jednostka samorządu terytorialnego. Zarządca posiada uprawnienia w odniesieniu do gruntów leżących w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 ww. ustawy). Bezsporne jest, iż posadowiony garaż znajduje się poza liniami granicznymi pasa drogowego. Zmiana pasa drogowego nastąpiła na podstawie miejscowego planu przestrzennego. Jak wskazał organ zmiany dokonane miejscowym planem przestrzennym nie zostały jeszcze uwidocznione poprzez odpowiednie wpisy w ewidencji gruntów. Podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków w dacie wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, ale także właścicieli tych nieruchomościami. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W orzecznictwie sądowoadminsistracyjnym utrwalony jest pogląd, że zmiany w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Zatem wpis do ewidencji gruntów nie tworzy prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym terenie. Uchwała nr LXX/2187/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. Rady m.st. Warszawy o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego starego Mokotowa ustaliła nowe granice pasa drogowego, w ten sposób że przedmiotowy garaż pozostał poza liniami granicznymi pasa drogowego. Uchwała weszła w życie z dniem 22 lutego 2010 r. Samo pozostawienie określenia "dr" nie zmienia faktu, iż przedmiotowy garaż nie jest już posadowiony w pasie drogi gminnej. Skoro tak – zarządca drogi utracił prawo wydawania decyzji administracyjnych co do zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Sąd zauważa nadto, iż SKO błędnie wskazało datę zaskarżonej decyzji; decyzja nie mogła być wydana w dniu [...] września 2010 r. skoro skarżący pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. odwołał się od decyzji organu I instancji Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.