VI SA/Wa 155/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi publicznej oddala skargę Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] ustalono dla "C." sp. z o.o. w W., (obecnie "C." sp. z o.o. w W.) zwaną "skarżącą", warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach [...] i [...] dla inwestycji obejmującej budowę stacji benzynowej z infrastrukturą towarzyszącą (budynek sklepowy, miejsca parkingowe, dróg dojazdowych, oświetlenia terenu, małej architektury, ogrodzenia oraz przyłączy energetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i telefonicznego). Ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano na konieczność uzyskania uzgodnienia obsługi komunikacyjnej z zarządcą drogi - Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych w [...]. Skarżąca zwróciła się do zarządcy drogi o zapewnienie dla projektowanej inwestycji wjazdu i wyjazdu z drogi krajowej nr [...][...] -[...], mającej w przyszłości posiadać parametry drogi ekspresowej. Wnioskowała, aby wspomniana inwestycja miała charakter miejsca obsługi podróżnych (tzw. MOP). Ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r., w którym nie uwzględniono wniosku skarżącej. Według stanowiska organu administracji publicznej zajętego w ostatecznej decyzji rozstrzygnięcie dotyczące wniosku strony o udzielenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi lub wyjazdu i wjazdu na drogę publiczną następuje w drodze decyzji, nie zaś postanowienia, jak to nieprawidłowo uczyniono we wcześniejszym rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2003 r. Podstawę materialną decyzji stanowi przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W świetle tego przepisu, według redakcji obowiązującej w dacie złożenia przez skarżącą wspomnianego wniosku, pomijając przypadki budowy lub modernizacji drogi, wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Obecnie jest to przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Zważywszy na rozstrzygnięcie żądania skarżącej zaskarżonym postanowieniem, postanowienie to, mimo jego formalnego mankamentu, należało uznać za decyzję administracyjną. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organ powołał się ponadto na przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w myśl którego stosowanie zjazdów na drodze klasy S (drogi ekspresowe) jest zabronione. Zatem, połączenie stacji paliw lub innych obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, z drogą ekspresową za pomocą zjazdu jest wykluczone. Natomiast na drogach tej klasy dopuszcza się stosowanie wyjazdów z drogi i wjazdów na drogę, przez które rozumie się część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu (§ 3 pkt 13 cytowanego rozporządzenia). W świetle zaś założeń wstępnych przyjętych w 2002 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w "Koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...][...] -[...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] -[...] ", na terenie działek nr [...] i [...], gdzie skarżąca planuje swą inwestycję, nie planuje się w przyszłości budowy miejsca obsługi podróżnych (MOP), które zalicza się do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu (§ 110 ust. 1 rozporządzenia), lecz węzła drogowego "[...] ". Stąd wykonanie wnioskowanego przez skarżącą wyjazdu z drogi ekspresowej [...] i wjazdu na tę drogę jest bezcelowe i niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego już obecnie uwzględnienie wniosku skarżącej naruszałoby, zdanie organu, przepisy § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 omawianego rozporządzenia. Wnioskowany wyjazd i wjazd byłyby bowiem usytuowany zarówno w obszarze oddziaływania skanalizowanego i wyposażonego w sygnalizację świetlną skrzyżowania wspomnianej drogi z drogami prowadzącymi do [...] i [...], jak i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, w który to skrzyżowanie jest wyposażone, a to jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuca naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych a także przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 15, 77 i 106 k.p.a. Jak podnosi, przepisy prawa materialnego nie zabraniają przy drogach kategorii S usytuowania obiektów obsługi podróżnych. Zarzuca oparcie zaskarżone go rozstrzygnięcia o "Koncepcję programową dostosowania drogi krajowej nr [...][...] -[...] na odcinku [...] -[...] do parametrów drogi ekspresowej", nie mającej charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią Inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy na skuteczne usunięcie w zaskarżonej decyzji błędów proceduralnych popełnionych w rozstrzygnięciu wydanym w I instancji, na które wskazywała skarżąca. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił powołany zresztą przez organ przepis art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, z którego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania pozwolenia zarządcy drogi na nowe włączenie do drogi publicznej. Z tych względów nie można dopatrzyć się w zaskarżonej decyzji zasadności zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skoro w zaskarżonej decyzji nie powołano tego przepisu, zaś również i skarżący nie twierdzi, że przepis ten miał w sprawie zastosowania. Trudno też uznać za zasadny zarzut podniesiony w skardze, jakoby wspomnianej koncepcji programowej zarządca drogi nadał w zaskarżonej decyzji walor przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Omawiana koncepcja jest jedynie elementem zamierzeń inwestycyjnych zarządcy drogi, dostosowujących drogi do obowiązujących w tej mierze warunków technicznych, do czego zarządca drogi ma nie tylko prawo, ale i również obowiązek. W świetle ustalonego orzecznictwa decyzja (opinia) w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie oznacza dowolności zarządcy drogi przy rozpoznawaniu takiej sprawy. Zarządca drogi winien bowiem rozważyć wszystkie istniejące okoliczności sprawy i stanowisko swoje należycie umotywować (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98; Lex nr 41374). Zakres swobody organu administracji publicznej przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania jest zatem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy granice uznania w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej wyznaczają interes społeczny, słuszny interes indywidualny strony, a także i obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezgodność z obowiązującymi przepisami wnioskowanego przez skarżącą włączenia do drogi publicznej. W skardze nie podważono bowiem argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, iż wnioskowany wyjazd i wjazd byłyby usytuowany zarówno w obszarze oddziaływania skanalizowanego i wyposażonego w sygnalizację świetlną skrzyżowania wspomnianej drogi z drogami prowadzącymi do [...] i [...], jak i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, w który to skrzyżowanie jest wyposażone, a to jest niezgodne z przepisami wskazanymi w tej decyzji. W zaskarżonej decyzji, która dała prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącej, nie można dopatrzyć się dowolności ze strony organu administracji publicznej w odmowie wyrażenia zgody na wykonanie przez skarżącą indywidualnego zjazdu z drogi krajowej. Skarżąca zaplanowała bowiem swą inwestycję przy drodze, która w niedalekiej przyszłości ma posiadać status drogi ekspresowej, na której pojazdy będą poruszać się z bardzo dużymi prędkościami. Trudno zatem dopatrzyć się błędu po stronie zarządcy drogi, że tę okoliczność wziął pod uwagę, odmawiając skarżącej wydania zezwolenie na wykonanie wjazdu i zjazdu na taką drogę. Uwzględnienie wniosku skarżącej pociągałoby bowiem za sobą pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na planowanej drodze ekspresowej, a nadto byłoby niespójne z już planowanymi przez zarządcę drogi rozwiązaniami dotyczącymi zapewnienia obsługi ruchu drogowego w obrębie [...]. Istniały więc uzasadnione podstawy dla odmowy wyrażenia zgody na budowę przez skarżącą wnioskowanego zjazdu w obrębie swej działki Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji. W tym stanie sprawy skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).