VI SA/Wa 1550/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. (dalej: Prezydium ORA) uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. postanowiło zaopiniować pozytywnie wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "C." w O., przy ul. [...]. Apteka prowadzona była przez przedsiębiorcę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W uzasadnieniu uchwały Prezydium ORA wskazało, że podstawę prawną cofnięcia zezwolenia stanowi art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zgodnie z którym organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Prezydium ORA zaznaczyło, że naruszenie tego przepisu stwierdził Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (WIF) w związku z utratą przez przedsiębiorcę tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzona była apteka. Prezydium ORA wyjaśniło, że w sprawie miał miejsce spór między przedsiębiorcą A. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca") jako najemcą pomieszczeń apteki a wynajmującą G. Sp. z o.o. Sp. k. w N. Podano, że umowa najmu pomieszczeń w których prowadzona była apteka, została wypowiedziana przez właściciela. Obecnie spór toczy się o przywrócenie posiadania lokalu. Do akt sprawy dołączony jest pozew o przywrócenie posiadania złożony przez skarżącą spółkę. Prezydium ORA badając sprawę podzieliło pogląd WIF, w myśl którego sprawa posiadania nie jest równoznaczna z istnieniem tytułu prawnego do pomieszczeń apteki. Z art. 478 Kodeksu postępowania cywilnego wynika bowiem, że sąd bada jedynie ostatni stan posiadania i fakt jego naruszenia, nie rozpoznając samego prawa ani dobrej wiary pozwanego. Jak następnie wskazało Prezydium ORA, nawet przyjmując hipotetyczną wygraną skarżącej rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie obejmie co najwyżej przywrócenie stanu faktycznego - posiadania lokalu apteki, nie przesądzi natomiast o stanie prawnym tj. istnieniu lub nieistnieniu stosunku najmu - tytułu prawnego. Ewentualne przywrócenie posiadania nie zmieni sytuacji prawnej skarżącej, której wypowiedziano umowę najmu lokalu. W związku z powyższymi ustaleniami Prezydium przeanalizowało sprawę pod kątem możliwości zastosowania przez WIF środka prawnego w postaci zawieszenia postępowania tj. przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej: “kpa") i oceniło, że gdyby przedsiębiorca przedłożył dowód założenia pozwu o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu przy ul. [...] w O., wówczas możliwe byłoby zbadanie przesłanek ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Jeżeli WIF oceniłby, że z tak sformułowanego pozwu o ustalenie stosunku najmu wynika zagadnienie wstępne, wówczas mógłby dojść do wniosku, że postępowanie należy zawiesić, natomiast z pozwu o naruszenie posiadania zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie wynika. Prezydium ORA podkreśliło, że przedsiębiorca ma wypowiedzianą umowę najmu (pisma wynajmującej z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] czerwca 2013 r.), utracił posiadanie lokalu (zabezpieczenie sądowe obejmuje jedynie zakaz dalszego wynajmu) stad należało przyjąć, że zastosowana przez WIF podstawa prawna cofnięcia zezwolenia tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego będzie badana w świetle art. 100 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jak nadmieniło Prezydium ORA art. 100 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego określa jedną z przesłanek materialnoprawnych niezbędnych do prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Utrata przez przedsiębiorcę tytułu prawnego do lokalu apteki skutkuje zatem zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wszczęciem przez WIF postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Skarżąca w zażaleniu na ww. uchwałę zarzuciła naruszenie art. 37ap ust 1 pkt 2, art. 100 ust. 2 pkt 1 i art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, art. 97 § 1 kpa oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że bezspornym jest, że skarżąca wystąpiła z pozwem o przywrócenie posiadania, gdyż została przez wynajmującego pozbawiona posiadania w sposób sprzeczny z prawem oraz uzyskała sądowe zabezpieczenie swojego roszczenia w postaci zakazu dalszego wynajmu spornego lokalu. Z uwagi na fakt, że wynajmujący wymieniając zamki w drzwiach pozbawił skarżącą nadzoru nad lekami o znacznej wartości, najistotniejsze stało się przywrócenie posiadania lokalu, zaznaczając, że po pozytywnym wyroku przywracającym posiadanie lokalu spółka wniesie powództwo o ustalenie stosunku najmu, z uwagi na bezzasadne wypowiedzenie umowy. Podkreśliła, że jej zamiar co do prowadzenia apteki w tym miejscu jest oczywisty, a wobec toczącego się sporu sądowego cofniecie zezwolenia jest przedwczesne. Podniosła także, że WIF nie jest powołany do rozstrzygania sporów pomiędzy przedsiębiorcami i powinien powstrzymać się ze swoimi decyzjami, co do zezwolenia na prowadzenie apteki, do czasu wydania przez sąd prawomocnego rozstrzygnięcia. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy uchwałę Prezydium ORA z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wskazało, że skarżący zarzucając przedmiotowej uchwale sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wskazał w czym konkretnie owa sprzeczność miałaby się przejawiać, z treści zażalenia nie wynika bowiem, aby pomiędzy organem a skarżącym istniał spór co do faktów. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Prezydium NRA nie dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji zasady ustalenia prawdy obiektywnej. W zażaleniu skarżąca nie podniosła żadnej nowej okoliczności faktycznej, która nie została rozważona przez organ I instancji, co wprost wynika z uzasadnienia uchwały. Następnie Prezydium NRA wskazało, że powództwo o przywrócenie posiadania służy wyłącznie przywróceniu stanu faktycznego, jakim jest posiadanie lokalu. Posiadanie objęte jest bowiem ochroną bez względu na to czy jest to posiadanie w dobrej czy złej wierze, samoistne czy zależne, prawne czy bezprawne, wadliwe czy niewadliwe. Sąd w postępowaniu o ochronę posiadania zbada stan spokojnego posiadania i fakt jego samowolnego naruszenia, poza zainteresowaniem sądu powszechnego pozostanie natomiast tytuł prawny do lokalu. Z powyższych przyczyn stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie został naruszony art. 97 § 1 kpa. W ocenie Prezydium zebrane przez organ l instancji informacje prowadzą do ustalenia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym mieściła się apteka "C.", obecnie nie toczy się też postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia stosunku najmu, które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne w przedmiotowym postępowaniu. W tak ustalonym stanie faktycznym wszczęcie przez WIF postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 100 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego należało uznać za uzasadnione. Warunki ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie apteki wynikają m.in. z art. 100 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego, wprowadzającego wymóg legitymowania się tytułem prawnym do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie: "do wniosku należy dołączyć tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej" przesądza o tym, że tytuł ten musi wynikać z konkretnego aktu: decyzji administracyjnej lub umowy cywilnej. Takim tytułem skarżąca nie dysponuje. Tytuł prawny o jakim mowa nie może być tytułem hipotetycznym, ale rzeczywiście istniejącym i co oczywiste stan taki musi trwać przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Niewywiązanie się przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki z powyższego obowiązku skutkuje zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 cofnięciem zezwolenia z uwagi na fakt, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. A. Spółka z o.o. z siedzibą w B. na powyższą uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art 97 § 1 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą apteki ogólnodostępnej pod nazwą "C." w O. przy ul. [...], art. 37 ust. 1 pkt. 2, art. 100 ust. 2 pkt. 1 i art. 101 pkt. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez ich zastosowanie, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci bezpodstawnego ustalenia iż skarżąca utraciła tytuł prawny do lokalu, w którym prowadziła aptekę ogólnodostępną pod nazwą "C.", przekroczenia własnych kompetencji i rozstrzygnięcie zagadnienia należącego do właściwości sądów powszechnych, tj. ustalenie, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadziła aptekę ogólnodostępną pod nazwą "C.". W uzasadnieniu skargi podniosła, że czyni wszelkie starania konieczne do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu jednakże sprawą priorytetową jest odzyskanie przez nią władania nad lekarstwami, którymi winna sprawować pieczę stosownie do odrębnych przepisów prawa. Stanowisko skarżącej w tej sprawie jest jasne i jednoznacznie dlatego niezrozumiałym jest uznanie przez organ, iż skoro nie toczy się postępowanie sądowe w sprawie ustalenia istnienia stosunku najmu to organ jest uprawniony do jednoznacznego ustalenia, iż rozwiązanie umowy najmu było prawidłowe i skuteczne, mimo braku ku temu jakichkolwiek kompetencji. Skarżąca podkreśliła, iż nie zgadza się z rozwiązaniem umowy najmu przez wynajmującego, przedkładając na tą okoliczność szereg dokumentów jak i przytaczając na te okoliczności własne twierdzenia. Fakt, iż skarżąca nie wytoczyła jeszcze powództwa o ustalenie istnienia stosunku najmu nie skutkuje, iż organ nabywa prawo do rozstrzygania sporu między wynajmującym a najemcą. Co więcej w treści uzasadnienia organ stwierdza, iż doszło do odstąpienia od umowy najmu, jednakże w rzeczywistości wynajmujący złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy a nie o odstąpieniu od niej. To wyraźnie wskazuje, iż przedmiotowy spór winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny a nie organ administracji samorządu aptekarskiego. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zbadanie zgodności z prawem uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., którą utrzymano w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Organ samorządu aptekarskiego współdziałający w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ (Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego) działa na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że z jednej strony organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej (cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki), a z drugiej, organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowienia akcesoryjnego wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Weryfikacja tego postanowienia jest możliwa wyłącznie w drodze zażalenia, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie budzi jednak wątpliwości, że w sprawach, w których uchwały organów samorządu aptekarskiego zapadają w sprawach indywidualnych są one rozstrzygnięciami administracyjnymi, a postępowanie musi odpowiadać zasadom kodeksu postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola takich uchwał (w przedmiocie wyrażenia opinii) o charakterze uznaniowym polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia rady aptekarskiej jako organu współdziałającego nie jest wiążąca, ma jedynie wzbogacić wiedzę organu prowadzącego postępowanie główne. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej wyrażenia opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zadaniem organów samorządu aptekarskiego było przeprowadzenie postępowania, co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zebranie materiału dowodowego zgodnie z wymogami art.77 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej, orzekające organy obu instancji wywiązały się ze wskazanych powinności. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym mieściła się apteka "C.", obecnie nie toczy się też postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia stosunku najmu, które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne w przedmiotowym postępowaniu. W tak ustalonym stanie faktycznym wszczęcie przez WIF postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w oparciu o art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 100 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego należy uznać za zasadne. Warunki ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie apteki wynikają m.in. z art. 100 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego, wprowadzającego wymóg legitymowania się tytułem prawnym do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie: "do wniosku należy dołączyć tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej" przesądza o tym, że tytuł ten musi wynikać z konkretnego aktu np. umowy cywilnoprawnej. Takim tytułem skarżąca nie dysponuje ponieważ umowa została wypowiedziana przez dysponenta lokalu. Posiadanie tytułu prawnego do pomieszczeń, w których prowadzona jest apteka musi trwać przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Niewywiązanie się przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki z powyższego obowiązku skutkuje zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 cofnięciem zezwolenia z uwagi na fakt, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. organy samorządu aptekarskiego wyjaśniły okoliczności mającej kluczowe znaczenie w sprawie. Sąd podziela stanowisko organu, że powództwo o przywrócenie posiadania służy wyłącznie przywróceniu stanu faktycznego, jakim jest posiadanie lokalu. Nie ma ono wpływu na stan prawny tj. istnienie lub nieistnienie stosunku najmu lokalu. W postępowaniu o przywrócenie posiadania nie bada się tytułu prawnego do lokalu. Z powyższych przyczyn uznać należy, że w przedmiotowej sprawie nie został naruszony art. 97 § 1 kpa, bowiem nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skoro postępowanie dowodowe w sprawie przebiegało prawidłowo w zgodności z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera konieczne wyjaśnienia, co do podstaw rozstrzygnięcia Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.