VI SA/Wa 1552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Minister Sprawiedliwości wniósł sprzeciw przeciwko wpisowi M. G. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w [...] dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2006r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2005r. M. N. /później z męża G./ złożyła wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] /dalej zwanej ORA/ o wpisanie jej na listę adwokatów. Do wniosku dołączyła kwestionariusz osobowy, wyciąg z Krajowego Rejestru Karnego, życiorys, świadectwo egzaminu prokuratorskiego, odpis dyplomu ukończenia studiów, a także opinię z przebiegu aplikacji prokuratorskiej i opinie-rekomendacje dwóch adwokatów. Ze złożonych dokumentów wynika m.in., że w [...] r. ukończyła magisterskie studia prawnicze na Uniwersytecie M. w [...] z wynikiem dostatecznym, w dniach [...]-[...],[...]-[...] października [...]r. zdała egzamin prokuratorski z wynikiem dostatecznym, nigdy nie pracowała zawodowo, nie była karana. Z opinii adwokat D. K. wynika, że zna wnioskodawczynię prywatnie i zawodowo i ocenia ją jako osobę zaangażowaną, pracowitą, przenikliwą i konsekwentną a także lojalną i nienaganną moralnie. Z opinii adwokata A. C. wynika, że wnioskodawczyni odbywała w jego kancelarii praktykę studencką w [...]r. i wykonywała swoje zadania samodzielnie i poprawnie, a także była odpowiedzialna, spokojna i bezkonfliktowa. Z dość obszernej opinii z przebiegu aplikacji prokuratorskiej wystawionej przez A. B. prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] wynika, że wnioskodawczyni odbyła aplikację tzw. pozaetatową i została oceniona jako bardzo dobra. Dnia [...] kwietnia 2006r. Prezydium ORA w [...] przeprowadziło z M. G. rozmowę w czasie której ustaliło, że nie była karana za wykroczenia ani karana mandatami, nie jest przeciwko niej prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie jest uzależniona od alkoholu, narkotyków i hazardu ani nie przebywała w Izbie wytrzeźwień. Uchwałą z dnia [...] maja 2006r. ORA w [...] postanowiła wpisać M. G. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Jako podstawę prawną uchwały ORA wskazała art. 68 ust.2-7 w zw. z art.65, 66 ust.1 p.2 oraz art.67 ustawy z dnia 26 maja 1982r. prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz.1058 z późn. zmianami, dalej zwana pr.adw./. W uzasadnieniu tej uchwały ORA wskazała, że wnioskodawczyni spełnia warunki ustawowe, a nie ustalono przesłanek negatywnych wpisu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi M. G. na listę adwokatów. Jako podstawę prawną sprzeciwu podał art. 69 ust.2 ustawy prawo o adwokaturze i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt K 6/06 /Dz.U. nr 75 poz.529/ w związku z art.190 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny /dalej TK/ wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006r., opublikowanym dnia 4 maja 2006r. uznał art.66 ust.1 p.2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art.17 ust.1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W ocenie Ministra art.66 ust.1 p.2 prawa o adwokaturze utracił moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006r. jako niekonstytucyjny. Przepis ten po 4 maja 2006r. nie może stanowić podstawy wpisu na listę adwokatów osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, nawet jeśli po zdaniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego, czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym. Nie było zatem podstaw prawnych do podjęcia uchwały o wpisie wnioskodawczyni na listę adwokatów. Na powyższą decyzję M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucała błędną wykładnię wyroku TK oraz art.65 p.1 Prawa o adwokaturze. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ORA w [...] oceniła, iż daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, a dokonanie takiej oceny należy wyłącznie do Rady. Ocena ta podyktowana była posiadaną przez wnioskodawczynię praktyką w kancelariach adwokackich oraz spełnieniem wymagań z art.66 ust.1 p.2 Prawa o adwokaturze. W świetle wyroku TK możliwy jest przepływ z jednego zawodu prawniczego do innego zawodu prawniczego, a przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Wnioskodawczyni podniosła brak przesłanek negatywnych co do jej osoby, oraz fakt, że wniosek złożyła przed opublikowaniem wyroku TK, a obecnie jest stroną pokrzywdzoną. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację powołaną w sprzeciwie oraz wskazał, że zgodnie z orzeczeniem TK kwestie czasu trwania aplikacji, zakresu przedmiotowego szkolenia, praktycznego kontaktu z zawodem prawniczym winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca z uwagi na konstytucyjną zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Brak ustawowych regulacji sprawia, że art.66 ust.1 p.2 utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006r. Okręgowe Rady Adwokackie nie są uprawnione do dokonywania samodzielnej wykładni pojęcia "odpowiednia praktyka w zawodzie prawniczym", nie mogą również samodzielnie bez ustawowych wytycznych określać długości wymaganego stażu zawodowego, czy maksymalnego okresu, jaki może upłynąć od momentu złożenia przez ubiegającego się innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Minister wskazał też, że wedle ugruntowanej linii orzeczniczej rękojmia to nieskazitelny charakter i dotychczasowe zachowanie, zatem cechy wartościujące w sferze moralno-etycznej a nie intelektualnej i profesjonalnej. Art.66 ust.1 p.2 Prawa o adwokaturze utracił moc 4 maja 2006r. i od tej daty nie może być podstawą wpisu na listę adwokatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez M. G. Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa i skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest cytowany wyżej wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 163 poz.1361/, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie TK. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie TK. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez TK wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli TK. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku TK. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę punkt I 5 wyroku TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku TK. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem TK przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał TK w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. TK w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku TK. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że TK brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. Zważywszy powyższe omawiany wyrok TK w ocenie Sądu należy odczytywać jako przesądzenie, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest wprowadzenie do zawodu adwokata osób, które wprawdzie zdały kiedyś jakiś egzamin, ale nie wykonywały realnie żadnego zawodu prawniczego. Na tym bowiem polegała zmiana wprowadzona do ustawy Prawo o adwokaturze i właśnie ta zmiana, a nie sama zasada, że osoby z zewnątrz mogą pod pewnymi warunkami wejść do zawodu bez zdawania nowego egzaminu, została zakwestionowana przez TK. Za takim rozumieniem obecnego stanu prawnego przemawiają również następujące argumenty: 1/ Istota kontroli konstytucyjności ustaw opiera się m.in. na domniemaniu konstytucyjności ustaw, a ingerencję TK w tekst ustawy zawsze traktuje jako wyjątek od monopolu ustawodawczego parlamentu, która nie może być interpretowana rozszerzająco. Jeżeli TK stwierdza niekonstytucyjność tylko określonego fragmentu ustawy /w tym wypadku normy pozwalającej na przyjmowanie osób bez jakiegokolwiek stażu/, to nie ma podstaw by stwierdzenie to rozciągać na inne fragmenty ustawy, bo nie były one zakwestionowane przez TK. 2/ Celem ustawy było ułatwienie, a nie zaostrzenie dostępu do zawodu. W kształcie ustalonym przez nowelizację ułatwienie to zostało uznane za niekonstytucyjne, więc nie mogło wejść do porządku prawnego. Nie może to jednak prowadzić do utrudnienia dostępu do zawodu ponad sytuacje, które modyfikował ustawodawca, bo nie taka była intencja twórców ustawy. Wskazać też należy, że poprzedniego stanu prawnego /istniejącego przed nowelizacją/ nie kwestionowali autorzy wniosku do TK, a potrzeby takich nowych utrudnień nie stwierdził TK w uzasadnieniu swego wyroku. 3/ Konieczność ochrony zaufania do prawa. Wskazać należy, że osoby, które miały zagwarantowany dostęp do zawodu adwokackiego na gruncie poprzedniego stanu prawnego, mogły układać swoje sprawy w przekonaniu, że nowelizacja nie pozbawi ich posiadanych uprawnień. Dopóki w świetle wykładni istnieje droga uznania, że osoby te nadal mają możliwość wejścia do zawodu, dopóty nie ma podstaw przyjmować interpretacji restryktywnej, prowadzącej do pozbawienia ich posiadanego uprawnienia. Wszelkie ograniczenia posiadanych uprawnień muszą wynikać wyraźnie z ustawy i nie można ich domniemywać. W świetle powyższych wywodów, zwłaszcza przy rozsądnej, nowej zgodnej z uzasadnieniem wyroku TK wykładni przepisów o rękojmi należy uznać, że omawiany przepis utracił moc tylko w zakresie znoszącym dotychczasowy wymóg stażu i nie daje podstaw do kwestionowania wpisów dokonanych wobec osób, które dotychczas się do tego kwalifikowały. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...] poddała ocenie jedynie formalne kwalifikacje zawodowe skarżącej tj. ukończenie wyższych studiów prawniczych i zdanie egzaminu prokuratorskiego, nie oceniła w ogóle praktyki zawodowej kandydatki, a przesłankę dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata oceniła tylko pod kątem braku cech negatywnych kandydatki w postaci alkoholizmu, narkomanii i hazardu. Minister Sprawiedliwości nie analizował w ogóle materiału dowodowego sprawy ani uzasadnienia Rady, nie rozważał cech i kwalifikacji kandydatki i nie badał, czy na opierając się wskazanych wyżej podstawach zasadnie Rada ustaliła, że daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Minister zaniechał zatem dokonania ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i tym samym naruszył przepis art.7, art.77 i art.107 § 3 kpa. Minister ograniczył się w uzasadnieniu sprzeciwu do wykładni prawa materialnego tj. analizy obowiązania przepisu art.66 ust.1 p.2 Prawa o adwokaturze. Zakres utraty mocy wiążącej omawianego przepisu po wyroku TK Minister określił zbyt szeroko i błędnie uznał, że po wyroku TK żadne wpisy na listę adwokatów na podstawie powołanego przepisu nie są możliwe. Sprzeciw Ministra został więc wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na całkowitym zaniechaniu analizy materiału dowodowego w sprawie. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł o niewykonywaniu uchylonej decyzji na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarżąca nie składała wniosku w tej kwestii.