VI SA/Wa 1553/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wglądu do akt sprawy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257,dalej k.p.a.), w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 621, dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz § 1 pkt 2 Uchwały Komisji Nadzoru Finansowego nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw oraz Upoważnienia Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., po rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia 16 stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie o umożliwienie wglądu do akt sprawy postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na spółkę G. S.A. z siedzibą w L. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na G. S.A. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości 300000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie sprawozdawczości finansowej. W dniu 17 października 2017 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynęło żądanie M. K. dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. W przedmiotowym piśmie M. K. wniósł o rozpatrzenie merytorycznych zarzutów w postaci naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez KNF wobec Spółki. Ponadto, skarżący zgłosił żądanie wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji KNF z dnia [...] lipca 2017 r., wskazując na wysokie prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Następnie pismem z dnia 26 października 2017 r. M. K. złożył oświadczenie o przystąpieniu do postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki G. S.A. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] lipca 2017 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w celu umożliwienia złożenia wyjaśnień w charakterze strony oraz zapoznania z aktami sprawy. Wniósł także o umożliwienie mu wglądu do akt sprawy. Jednocześnie zmodyfikował swoje stanowisko, wskazując, że wcześniej składane wnioski oparł na przeświadczeniu, że decyzja dotycząca Spółki z dnia [...] lipca 2017 r. jest decyzją ostateczną, wobec czego zgłosił swój udział w postępowaniu jako strona. Organ pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. przedstawił stanowisko dotyczące uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym informując jednocześnie, że kwestia żądania wglądu do akt sprawy postępowania prowadzonego wobec Spółki zostanie rozstrzygnięta oddzielnie, w stosownym trybie. Komisja postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzyła postępowanie w sprawie umożliwienia wglądu do akt sprawy postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę G. S.A z siedzibą w L. W dniu 16 stycznia 2018 r. do Urzędu Komisji wpłynął wniosek z dnia 9 stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wnioskodawca wskazał, że Komisja naruszyła przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie umożliwiają uznania Wnioskodawcy za stronę postępowania prowadzonego wobec Spółki i w konsekwencji odmowę przyznania mu tego przymiotu, w konsekwencji Komisja naruszyła: - art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe w całości; - art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wnioskodawcy prawa wglądu w akta sprawy postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę, sporządzenia z nich notatek, kopii łub odpisów, jak również poprzez ukrycie okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków wnioskodawcy; - art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiające się niewysłuchaniem strony, niezapewnieniem jej czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwieniem wypowiedzenia się do co zebranych dowodów i zgłoszenia żądań oraz do załatwienia sprawy związanej z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy Komisja powinna przeprowadzić postępowania wobec Spółki przy uczestnictwie Wnioskodawcy jako strony i dokonać wszechstronnej oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu wniosku M. K. podniósł, że jako były członek zarządu Spółki, na którą organ nadzoru nałożył sankcję na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym wobec Spółki i przysługuje mu prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, podczas gdy Komisja nie zapewniła Wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiła mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz uniemożliwiła zgłoszenie jakichkolwiek żądań, wniosków i zarzutów. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Komisja powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie zaznaczyła, że stroną postępowania jest wyłącznie spółka (emitent). Powyższa konstatacja wynika z ogólnych założeń przepisów sankcjonujących odpowiedzialność za naruszenia prawa w zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących informacji okresowych. Podkreśliła, że członek zarządu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej nie jest stroną postępowania toczącego się w przedmiocie ukarania spółki za naruszenie obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, a co za tym idzie w tym postępowaniu nie może wykazywać podstaw do przyjęcia, iż posiada on interes prawny w sprawie. Komisja wskazała, że nałożyła na Spółkę dwie sankcje administracyjne na podstawie dwóch norm prawa materialnego, tj. karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy ofercie za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę oraz karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie na członka zarządu Spółki w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez spółkę. Jak wynika z dyspozycji art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie może zostać nałożona dopiero w przypadku wydania decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Tym samym postępowanie wobec spółki i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w wyżej wymienionych postępowaniach. W postępowaniu wobec emitenta prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, stroną jest spółka (emitent), natomiast w postępowaniu wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie stronami są lub mogą być członkowie zarządów lub byli członkowie zarządów. M. K. na powyższe postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą przyjęciem, ze nie jest możliwe uznanie go za stronę postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę G. S.A. z siedzibą w L., a co za tym idzie, odmowę dostępu do akt postępowania, a w konsekwencji naruszenie; - art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2017 r umarzającego postępowanie jako bezprzedmiotowe w całości; - art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. - poprzez odmowę przyznania prawa wglądu w akta postępowania w sprawie Spółki, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a w konsekwencji ukrycie okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, prowadzenie postępowania w sposób me budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej i wbrew zasadzie informowania stron postępowania; - art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w postaci zeznań skarżącego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, postępowanie wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o zobowiązanie Komisji przez do wydania postanowienia w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa wglądu w akta postępowania w sprawie Spółki. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z tym, że w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny oceniając skargę na decyzję i postanowienia, akty lub inne czynności z zakresu administracji publicznej bada czy nie naruszają one przepisów proceduralnych, jak również czy zostały wydane zgodnie z prawem materialnym. Sąd, natomiast, nie uwzględnia przy orzekaniu zasad słuszności czy też zasad współżycia społecznego. Podkreślenia również wymaga, że Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 Ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał skargę za niezasadną. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony należy zatem ocenić przez pryzmat posiadanego interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podstawą określenia interesu prawnego stwarzającego legitymację procesową strony jest konkretny przepis prawa materialnego. Interes prawny oznacza zatem publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że stroną postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie spółka (emitent). Wynika to z ogólnych założeń przepisów sankcjonujących zindywidualizowaną odpowiedzialność za naruszenia prawa w zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących informacji okresowych. Stwierdzić zatem należy, że członek zarządu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ukarania spółki za naruszenie obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie nie jest stroną tego postępowania i nie może skutecznie wykazywać podstaw do przyjęcia, iż posiada on interes prawny w sprawie. W postępowaniu tym Komisja nie rozstrzyga o jego prawach ani obowiązkach. Jak wynika z dyspozycji art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara. o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie może zostać nałożona dopiero w przypadku wydania decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Postępowanie wobec spółki i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w wyżej wymienionych postępowaniach. W postępowaniu wobec emitenta prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, stroną jest spółka (emitent), natomiast w postępowaniu wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie stronami są lub mogą być członkowie zarządów lub byli członkowie zarządów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, wedle którego legitymuje się on interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym wobec Spółki z uwagi na zmianę jego sytuacji materialnoprawnej. Uznanie za stronę w jednym postępowaniu administracyjnym nie pociąga za sobą obowiązku uznania także w innym postępowaniu. W każdym postępowaniu administracyjnym organ bada legitymację prawną podmiotu, a stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, mającą zastosowanie w danym postępowaniu administracyjnym, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa w konkretnym postępowaniu. Sam fakt posiadania przymiotu strony przez skarżącego w postępowaniu wobec członka zarządu spółki G. S.A. na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, nie konstytuuje legitymacji procesowej w postępowaniu wobec Spółki prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Takie stanowisko wyraził również NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2016 r. o sygn. II GSK 1142/15, wskazując na konieczność rozróżnienia między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 tej ustawy. W obu postępowaniach ustawodawca wyraźnie określił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. Skarżący w swoich twierdzeniach powołuje się jedynie na interes faktyczny wynikający z funkcji pełnionej przez niego w Spółce. interes faktyczny jest sytuacją, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Reasumując członek zarządu, jak również były członek zarządu spółki, na którą organ nałożył sankcję na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym wobec spółki. Naturalną konsekwencją braku legitymacji podmiotowej w postępowaniu administracyjnym jest niedysponowanie przez Wnioskodawcę interesem prawnym, który pozwalałby uczestniczyć w sprawie. Tym samym nie może on korzystać z uprawnień procesowych strony, w tym prawa wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Uprawnienia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 73 § 1-2 k.p.a. oraz zagwarantowane w rozdziale 2 przedmiotowego kodeksu są zastrzeżone wyłącznie dla strony postępowania. Tym samym w trybie wynikającym z art. 73 k.p.a. udostępnienia akt może żądać tylko strona i tylko w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie. Z uwagi na brak legitymacji podmiotowej skarżącego w postępowaniu dotyczącym spółki G. S.A. Komisja zasadnie umorzyła postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów. Z kolei sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.