VI SA/Wa 1555/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą wyrażenia zgody na kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia przez aplikanta notarialnego – M. S. na stanowisku specjalisty w Wydziale Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. aplikant notarialny M. S. (dalej zwana skarżącą) złożyła do Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej zwana Radą Izby) wniosek o wyrażenie zgody na kontynuowanie, po wpisaniu jej na listę aplikantów notarialnych, dotychczasowego zatrudnienia na stanowisku specjalisty w Wydziale Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego. Rada Izby przeprowadziła ze skarżącą rozmowę w celu uzyskania wyjaśnień co do charakteru jej dotychczasowego zatrudnienia oraz zapoznała się z przedstawionym przez skarżącą zakresem jej czynności na zajmowanym stanowisku, datowanym przez Urząd Wojewódzki na dzień [...] lipca 2009 r. Rada Izby, opierając się na zgromadzonym materiale stwierdziła, że wykonywane przez skarżącą czynności służbowe, w szczególności prowadzenie spraw związanych z nabywaniem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości w celu budowy lub modernizacji dróg publicznych, przeszkadzają w pełnieniu obowiązków aplikanta notarialnego. W związku z powyższym Rada Izby, biorąc pod uwagę zakaz wynikający z przepisu art. 19 § 1 w związku z art. 78 ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej zwana Pon.), uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wyraziła zgody na dalsze zatrudnienie skarżącej na zajmowanym przez nią dotychczas stanowisku. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżąca podniosła, że wykonywanie obowiązków w ramach umowy o pracę zawartej z Urzędem Wojewódzkim, nie mają związku z handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Podkreśliła, że jeżeli chodzi o nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, to w tym zakresie jej rola ogranicza się do sporządzania decyzji nie mających charakteru konstytutywnego, a jedynie potwierdzających fakt zaistniały z mocy prawa i są to wyłącznie czynności administracyjne, które nie będą kolidowały z obowiązkami wynikającymi z odbywanej aplikacji. Dodała, że trudne warunki na rynku pracy oraz brak wolnych etatów w jej zakładzie pracy sprawiają, iż nie ma możliwości zmiany miejsca zatrudnienia, jak również zmiany aktualnie zajmowanego stanowiska na inne. Zaznaczyła również, że uzyskiwane przez nią wynagrodzenie jest jedynym źródłem dochodu jej rodziny i w związku z tym nie może pozwolić sobie na pozostawanie bez stałego źródła dochodu przez okres odpłatnej aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na przepis art. 19 w związku z art. 78 Pon. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna wskazała, że ograniczenie możliwości podejmowania działalności pozazawodowej notariusza jest wynikiem jego roli, jako osoby zaufania publicznego. Aplikacja notarialna stanowi, wybrane w sposób świadomy, przygotowanie do wskazanej roli. Zdaniem organu, kandydat podejmując decyzję o udziale w konkursie na aplikację notarialną, a także późniejszy aplikant, powinien zdawać sobie sprawę ze specyfiki zawodu, do którego się przygotowuje. Jednym z celów aplikacji notarialnej jest dążenie do ukształtowania należytej postawy przyszłego notariusza, w szczególności jego socjalizacja wtórna w zakresie internalizacji określonego kodeksu postępowania i szeregu zasad etycznych. Organ podkreślił w związku z tym, że całkowicie zrozumiały jest nakaz rozciągnięcia ograniczeń w zakresie możliwości podejmowania działalności pozazawodowej także dla aplikantów notarialnych. Przyznał rację Radzie Izby, iż podstawowe zadania i obowiązki skarżącej na zajmowanym przez nią w Urzędzie Wojewódzkim stanowisku, są w istocie formą doradztwa prawnego, a więc działaniem na rzecz i dobro określonego podmiotu, które jest zakazane zarówno dla notariuszy, jak i dla aplikantów notarialnych. W tych warunkach organ uznał, że w badanej sprawie zachodzi przesłanka uniemożliwiająca podjęcie przez skarżącą wskazanego przez nią zajęcia i nie wyraził zgody na jej dalsze zatrudnienie. Krajowa Rada Notarialna wskazała również, że rozstrzygnięcie Rady Izby było w istocie uchwałą, a nie postanowieniem, ale wadliwa nazwa nie wpływa na jego prawidłowość. Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. (skarżąca) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty akcentowane w odwołaniu od uchwały Rady Izby i wskazała dodatkowo, że na zajmowanym w Urzędzie Wojewódzkim stanowisku jest odpowiedzialna za przygotowywanie projektów decyzji administracyjnych, zaś ich wydawanie leży w gestii wojewody jako organu rządowej administracji zespolonej w województwie. Podkreśliła, że praca w tym urzędzie nie posiada cech doradztwa prawnego, na co wskazywał organ, którego stanowisko kłóci się, jej zdaniem, z pozycją i statusem wojewody jako organu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Należy wskazać, że w sprawach, w których uchwały organów samorządu notarialnego zapadają w sprawach indywidualnych są one decyzjami administracyjnymi, a postępowanie musi odpowiadać zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem nie zaś jej celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w ten sposób zaskarżoną uchwałę Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 Pon. wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu". Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu" a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego (por. B.Adamiak/J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd.C.H.Beck, Warszawa 2003, str.486). W sprawie niniejszej, dotyczącej zgody na kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia przez aplikanta notarialnego, obowiązkiem Rady Izby było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 Kpa. Jak wynika z art. 19 § 1 Pon. notariusz, a także aplikant notarialny (art. 78 Pon.), może podejmować dodatkowe zatrudnienie po uzyskaniu na to zgody właściwej Rady Izby. Zgodnie z art. 19 § 2 Pon. odmowa zgody na dodatkowe zatrudnienie może być spowodowana faktem, że dodatkowe zajęcie przeszkadza wykonywaniu zawodu notariusza albo uchybia powadze zawodu notariusza. Stosowanie zaś do art. 19 § 3 Pon. te właśnie okoliczności powinny być przedmiotem rozważań organów samorządu przed podjęciem decyzji, co do wyrażenia bądź odmowy zgody na dodatkowe zatrudnienie, czy też, jak w przypadku skarżącej, kontynuowanie zatrudnienia dotychczasowego. Jak wynika z akt sprawy w sprawie niniejszej nie było właściwie żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby wyjaśnić wskazane wyżej kwestie. Poza przedstawioną na posiedzeniu Rady Izby relacją z rozmowy przeprowadzonej ze skarżącą oraz okazanym przez nią zakresem czynności z dnia [...] lipca 2009 r., brak jakichkolwiek ustaleń co do wpływu wnioskowanego zatrudnienia na odbywane zajęcia szkoleniowe przez aplikanta notarialnego. Wyjaśnienia skarżącej, z których wynika, że nie będzie kolizji między jej zatrudnieniem w Urzędzie Wojewódzkim, a odbywaną aplikacją, zostały lakonicznie zanegowane, a Rada Izby nie poczyniła w tym względzie najmniejszych ustaleń. Rada Izby skoncentrowała się wyłącznie na okolicznościach skutkujących, w jej ocenie, odmową wyrażenia zgody na kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia, a mianowicie na świadczeniu przez skarżącą w miejscu pracy usług polegających na doradztwie prawnym i reprezentowaniu w ramach tych czynności wyłącznie interesów jednej strony prowadzonego przed Urzędem Wojewódzkim postępowania. Również Krajowa Rada w sposób ogólnikowy, całkowicie dowolny i niczym nie poparty wskazała na istnienie kolizji między zatrudnieniem w Urzędzie Wojewódzkim, a obowiązkami aplikanta notarialnego, w szczególności na niemożność kształcenia w ramach odbywanej aplikacji i przygotowania do wykonywania zawodu notariusza z punktu widzenia charakteru obowiązków pełnionych na zajmowanym przez skarżącą stanowisku. W ocenie Sądu w ramach postępowania dowodowego w sprawie o wyrażenie zgody na wykonywanie zatrudnienia przez aplikanta notarialnego, organ powinien zbadać rzeczywisty zakres jego obowiązków służbowych w miejscu pracy, ich charakter i ewentualne oddziaływanie na proces kształcenia i przygotowania do zawodu. Dopiero taka analiza pomogłaby ustalić, czy równoległe do aplikacji notarialnej zatrudnienie, kontynuowane przez aplikanta, nie spowoduje kolizji z jego podstawowymi obowiązkami. Organ powinien też szczegółowo rozważyć i uzasadnić czy, i dlaczego dodatkowe zatrudnienie może uchybiać obowiązkom aplikanta notarialnego, a wyniki tych ustaleń, stanowiące podstawy podjętego rozstrzygnięcia, powinien szczegółowo przedstawić w uzasadnieniu uchwały. Ponieważ, jak wskazano wyżej postępowanie dowodowe w sprawie przebiegało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa., a uzasadnienie obu uchwał nie zawiera koniecznych wyjaśnień, co do wymienionych w art. 19 § 2 i § 3 Pon. podstaw rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zaś w trybie art. 152 p.p.s.a., orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonych uchwał.