VI SA/Wa 156/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej we [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich postanawia: odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. P. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we [...] /dalej ORA/ oraz utrzymującą ją w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej /dalej Prezydium NRA/ z dnia [...] sierpnia 2004r. w przedmiocie odmowy wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. ORA we [...], po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą z [...] grudnia 2003r. odmówiła wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA podała, że kandydat otrzymał w części pisemnej konkursu tylko 77 punktów, podczas gdy regulamin konkursu wymagał co najmniej 85 punktów, aby zakwalifikować się do etapu ustnego. A. P. od powyższej uchwały odwołał się do NRA. Wskazał, że zgodnie z § 14 Regulaminu konkursu, do wpisu na listę aplikantów wystarczy osiągnięcie 60 punktów, zaś on otrzymał 77 punktów, zatem uchwała o odmowie przyjęcia na aplikację jest wadliwa. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004r. Prezydium NRA utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę i wskazało, że skarżący wadliwie interpretował sposób liczenia punktów. Od powyższej uchwały Prezydium NRA A. P. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej uchylenie bądź orzeczenie co do istoty sprawy i wpisanie go na listę aplikantów. Zarzucał naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu oraz naruszenie zagwarantowanej przez Konstytucję zasady swobody wyboru zawodu i powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058/ dotyczących organizacji konkursów. Wskazywał, że mimo iż orzeczenie Prezydium NRA zapadło już po wyroku Trybunału, nie uwzględniło jego treści. Zarzucał też przewlekłość postępowania. Minister Sprawiedliwości uwzględnił odwołanie i zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004r. uchylił uchwałę ORA we [...] oraz utrzymującą ją w mocy uchwałę Prezydium NRA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że obie uchwały wydane zostały w oparciu o niekonstytucyjny przepis art.58 p.12 lit. j. ustawy Prawo o adwokaturze i dlatego nie mogą się ostać. Decyzję tę doręczył NRA, ORA we [...] oraz A. P.. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. P. oraz ORA we [...]. Skargi wpłynęły w różnym czasie i otrzymały oddzielne sygnatury. Skarga A. P. została oddalona wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005r. Skarga ORA we [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze ORA podnosiła, że uchylenie uchwał przez Ministra Sprawiedliwości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wadliwe, ponieważ obliguje ją do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, zaś po wyroku Trybunału Konstytucyjnego brak odpowiednich procedur umożliwiających realizację tego postępowania. Jako podstawę prawną swojej skargi ORA podała art.3 p.1 , art.13 , art.50 art.53 i art.54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a.. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazywał, że zgodnie z art. 75a Prawa o adwokaturze wpis na listę aplikantów odbywa się po przeprowadzeniu konkursu, zaś konkurs, który był podstawą zaskarżonych decyzji przeprowadzony był na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Rozstrzygnięcie o wpisie wymaga więc przeprowadzenia konkursu w oparciu o nowe zgodne z Konstytucją przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania skargi Sąd bada jej dopuszczalność. Badając skargę ORA we [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą uchwały organów samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. Sprawy wpisu na listę aplikantów adwokackich regulowane są przepisami ustawy Prawo o adwokaturze. Art.47 ust.1 ustawy, zamieszony w dziale III dotyczącym organizacji i kompetencji Izb Adwokackich stanowi, że podjęcie uchwały w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich należy do kompetencji rad okręgowych. Zgodnie z art.46 ustawy od uchwały podjętej w I instancji przez okręgową radę służy zainteresowanemu odwołanie do Naczelnej Rady Adwokackiej. Art.47 ust.2 ustawy wprowadza unormowanie szczególne stanowiąc, że od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z KPA. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 12 września 1991r. /sygn.akt III ARN 31/91 OSNC 1992/5/88/ "tok instancji może zamykać się w obrębie samych organów samorządu adwokackiego albo też z mocy przepisu ustawy właściwy będzie do rozpatrzenia odwołania Minister Sprawiedliwości -art.47 ust.2 ustawy. Kontrolę wewnętrzną zgodności z prawem działań organów samorządu adwokackiego wykonują jego organy, kontrolę zewnętrzną wykonuje w przypadkach określonych w ustawie Minister Sprawiedliwości, a kontrolę zgodności z prawem decyzji tych organów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola NSA dotyczy uchwał organów samorządu adwokackiego mających prawny charakter decyzji administracyjnych, podjętych w sprawach indywidualnych". Z treści omawianych przepisów wynika bez wątpliwości, że od uchwały /decyzji/ rady okręgowej służy zainteresowanemu odwołanie do NRA, która orzeka w ramach kontroli wewnętrznej, a od uchwały NRA służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z zasadami KPA. Na decyzję ministra służy zainteresowanemu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach ogólnych tj. na podstawie art.3 § 2 p.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002 r. p.1270, dalej zwane p.p.s.a./. Pozostaje do rozważenia kwestia czy na decyzję Ministra Sprawiedliwości podjętą w ramach kontroli zewnętrznej i uchylającą uchwały samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich służy skarga do sądu administracyjnego organowi, którego uchwała została uchylona. W ocenie Sądu z art.47 ust.2 prawa o adwokaturze uprawnienia takiego dla organu samorządu wywieść się nie da. Przepis stanowi wyraźnie, że odwołanie od decyzji organu samorządu o odmowie wpisu wnieść może do Ministra Sprawiedliwości tylko zainteresowany a postępowanie toczy się na zasadach KPA czyli na zasadach ogólnych. Zaskarżalność decyzji wydanej przez Ministra do sądu administracyjnego również opiera się na zasadach ogólnych. Zgodnie z art.50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a struktura postępowania sądowo-administracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej /skarżącego/ i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną żądania udzielenia ochrony prawnej /por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz "Wyd.Pr.Lexis Nexis Warszawa 2005 s.212/. Postępowanie sądowo-administracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze tej administracji /por.op.cit.s.212/. W ocenie Sądu okręgowa rada adwokacka skarżąc decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą jej uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich występuje jako organ administracji rozstrzygający w postępowaniu poprzedzającym decyzje Ministra i nie ma legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Okręgowa rada adwokacka nie ma też interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Ministra nakazującej ponowienie postępowania konkursowego, a może mieć tylko interes faktyczny /finansowy/ w zaskarżeniu tej decyzji. Należy wskazać, że z treści art.47 ust.2 ustawy o adwokaturze nie wynika dla rady okręgowej żadne szczególne uprawnienie do zaskarżenia decyzji kontrolnej Ministra. Uchylając uchwały samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów Minister działa na podstawie art.138 § 1 p.2 KPA i trudno przyjąć, że organ, którego działanie zostało uznane za wadliwe z nakazaniem konieczności jego powtórzenia, może skarżyć do sądu decyzję nadzorczą Ministra. Decyzja ta nie ma przecież wpływu na kształtowanie składu osobowego adwokatury, które to kwestie pozostają w gestii samorządu adwokackiego, a jedynie ma prowadzić do skorygowania nieprawidłowości procedur prowadzonych przez organy adwokatury. Stanowisko Sądu w sprawie niniejszej nie przeczy zatem uchwale SN z dnia 30 lipca 1987r. /III PZP 15/87, OSNC 1989/2/25/, choć Sąd nie podziela poglądów w niej zawartych. W uchwale tej SN stanął na stanowisku, że "Okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do wniesienia skargi do NSA na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną w zakresie art. 47 ust.2 prawa o adwokaturze zarządzającą wpis kandydata na listę adwokatów". Należy wskazać, że uprawnienie rady okręgowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego SN wywiódł ze szczególnego charakteru postępowania przed okręgową radą, które sytuuje ją jako organ reprezentujący ogół członków izby adwokackiej a nie jako organ rozstrzygający w postępowaniu poprzedzającym decyzję Ministra. Pogląd ten jest kontrowersyjny, co szczególnie jaskrawo widać w przypadku zaskarżenia przez radę okręgową decyzji Ministra uchylającej uchwałę tej rady i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżenie przez radę do sądu administracyjnego takiej decyzji Ministra jest uchylaniem się rady od podporządkowania decyzji kontrolnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o adwokaturze, w których zapisany jest w określonych granicach nadzór Ministra nad Adwokaturą. Wskazać także należy, że art.69 ust.3 prawa o adwokaturze, który nadaje okręgowej radzie legitymację procesową do zaskarżenia decyzji Ministra dotyczy zupełnie odmiennej materii. Jest to przepis szczególny, zawarty w dziale V ustawy, który dotyczy wpisu na listę adwokatów i aplikantów adwokackich i który z założenia nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten wyraźnie nadaje, w drodze wyjątku, organowi samorządu adwokackiego prawo zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji Ministra sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Nie chodzi w nim o wszelkie decyzje Ministra podjęte w sprawach adwokatury, a tylko o jeden ich rodzaj - decyzje z art.69 ust.2 prawa o adwokaturze - dotyczące sprzeciwu co do wpisu. Na mocy art.69 ust.3 prawa o adwokaturze może więc być zaskarżona do sądu administracyjnego przez organ adwokatury decyzja Ministra sprzeciwiająca się wpisowi na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Przepis ten nie dotyczy innych decyzji Ministra. Wyjaśnił to SN w końcowej części uzasadnienia cytowanej wyżej uchwały z 30 lipca 1987r. Zauważyć należy, że uregulowanie uprawniające zarówno zainteresowanego jak i organ adwokatury do zaskarżenia do sądu decyzji Ministra sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich ma swoje głębokie uzasadnienie. Decyzja Ministra o sprzeciwie zapada bowiem w sytuacji, kiedy rozwiązanie podjęte przez organ samorządu satysfakcjonuje zarówno ten organ jak i zainteresowanego - jest to bowiem decyzja zgodna z wnioskiem zainteresowanego zarządzająca wpis na listę. Sprzeciw Ministra od tej decyzji jest decyzją władczą organu nadzoru, który wkracza do postępowania mimo, że strona i organ są zadowolone z jego wyniku. Sprzeciw Ministra narusza więc interesy zarówno organu samorządu, który chce wpisać konkretną osobę na listę jak i tej osoby, która chce być wpisana na listę. W tej sytuacji organ samorządu staje się rzeczywiście stroną postępowania i usytuowany jest na takiej samej pozycji jak osoba wpisana - chce poddać kontroli sądowo-administracyjnej sprzeciw Ministra. Ustawodawca przyznał organowi samorządu adwokackiego, tak jak zainteresowanemu, prawo zaskarżenia decyzji Ministra do sądu administracyjnego. To uprawnienie dotyczy jednak tylko sytuacji objętej przepisem art.69 ust.3 prawa o adwokaturze i nie może być rozciągane na żadne inne sytuacje procesowe w których zainteresowany i organ samorządu pozostają na swoich zwykłych pozycjach procesowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak podstawy prawnej do uznania, że okręgowa rada adwokacka ma legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Ministra Sprawiedliwości uchylającej uchwałę tej rady o odmowie wpisu na listę adwokatów. Skarga okręgowej rady jest zatem niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.58 § 1 p.6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.