VI SA/Wa 156/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.) Protokolant referent Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 listopada 2023 r. nr O/LU.Z-3.4241.160.2023.1.ML w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne z wniosku T. F. (Skarżący) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję tego Organu z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą Skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8262/22 uchylił powołane decyzje zobowiązując organ do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego. Sąd stwierdził, że zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty i ich analiza dokonana w uzasadnieniu decyzji, nie są spójne. Sąd zalecił, aby Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił ilość i oznaczenie zjazdów, znaki drogowe, wskazał, czy przylegający do drogi teren został uznany za obszar zabudowany, sporządził aktualną dokumentację fotograficzną, zebrał spójny i wzajemnie potwierdzający się materiał dowodowy, a ewentualne zmiany stanu faktycznego uwidocznione w materialne dowodowym przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2023 r. stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. działka nr ewid. [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Tym samym nastąpił podział działki ewid. nr [...] na działkę nr ewid. [...] (która przeszła na własność Skarbu Państwa) oraz na działkę nr ewid. [...], której właścicielem jest Skarżący, co potwierdza aktualna treść księgi wieczystej nr [...]. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie tej nastąpiła więc zmiana stanu faktycznego, gdyż nieruchomość, która była przedmiotem postępowania, to jest działka nr ewid. nr [...] już nie istnieje. Tym samym postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Skarżącego z 10 czerwca 2022 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w obrębie T. gmina W. stało się bezprzedmiotowe. Dlatego należało umorzyć to postępowanie. Zmiana stanu faktycznego uzasadnia odstępstwo od zasady związania oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 24 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8262/22. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił stan sprawy dotyczącej wnioskowanego zjazdu, która toczy się od 2003 r. Zarzucił błędne procedowanie tej sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Stwierdził, że nie ma dojazdu do drogi krajowej nr [...], gdyż właściciele sąsiednich działek, których oświadczenia załączył do skargi, nie godzą się na przejazd Skarżącego przez ich działki tak, aby mógł dojechać do drogi krajowej. Skarżący zwrócił się o przywrócenie zjazdu przez dz. nr [...] należącą do Skarbu Państwa (przed podziałem była to działka nr [...]) wyjaśniając, że zjazd do działki nr ewid. [...] przed podziałem funkcjonował (do 2003 r.), a zarządca drogi w sposób bezprawny go zlikwidował. Do skargi Skarżący załączył również zdjęcia i wydruki map dotyczące spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, ze przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613). Sprawa administracyjna jest bowiem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98). Z bezprzedmiotowością postępowania w przedstawionym rozumieniu nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wbrew temu, co stwierdził Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Organu, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż objęta wnioskiem Skarżącego z 10 czerwca 2022 r. działka ewid. nr [...] została podzielona na działkę nr ewid. [...] (która przeszła na własność Skarbu Państwa) oraz na działkę nr ewid. [...], której właścicielem jest Skarżący, w wyniku wydania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2023 r. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym w sprawie tej zaistniało odstępstwo od wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Z przepisu tego wynika wprost, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie administracji i na sądach, jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w prawomocnym wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2023 r. nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8262/22. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będąc związany zaleceniami Sądu wskazanymi w uzasadnieniu powołanego wyroku powinien - w sytuacji uzyskania wiedzy o wydaniu przez Wojewodę [...] powoływanej decyzji z [...] marca 2023 r. - wezwać Skarżącego, zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, o sprecyzowanie (aktualizację) wniosku z 10 czerwca 2022 r. w zakresie numeracji nieruchomości, której dotyczył ten wniosek. Na prowadzącym postępowanie Organie ciąży bowiem wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązkek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z treścią art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Nie spełnia przy tym wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. takie działanie organu administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Wszak zasady ogólne postępowania są nie tylko abstrakcyjnym postulatem ustawodawcy wobec organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez Organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. i jego niezasadne umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8262/22, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek Skarżącego z 10 czerwca 2022 r. nie został rozpoznany. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, obejmujący uiszczony wpis od skargi.