VI SA/Wa 1564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r., [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego Al. J. w rej. Pl. Z. w celu umieszczenia reklamy – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] zezwolono A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie odcinka pasa drogowego Al. J. w rej. Pl. Z. w okresie od 8 października 2005 r. do 14 marca 2007 r. o powierzchni 7,20 m2 oraz umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. W dniu 30 czerwca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o zmianę ww. decyzji z nośnika o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na nośnik o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2 w okresie od 1 września 2006 r. do końca ważności decyzji, tj. 14 marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku firmy A. S.A. odmówił dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. Pl. Z. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. – działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji był związany granicami wniosku strony, który dotyczył żądania zamiany istniejącego nośnika reklamowego, na które strona uzyskała już zezwolenie na nośnik o mniejszej powierzchni. Organ winien rozpatrzyć wniosek w kontekście zmiany decyzji ostatecznej, tj. art. 155 k.p.a. Nierozpatrzenie wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. SKO uznało za rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku firmy A. S.A. oraz orzeczenia SKO z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. Pl. Z. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się wymienione w ośmiu punktach dokumenty (m. in. opinie, wyniki badań, statystyka stanu bezpieczeństwa) dotyczące ruchu drogowego. Powołując się na zebrane dokumenty, treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wysokie natężenie ruchu drogowego w miejscu wnioskowanej reklamy oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości organ I instancji stwierdził, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa i odmówił wydania zezwolenia. Od powyższej decyzji skarżąca spółka pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując jako przedmiot odwołania: zmianę formatu z 17,11 m2 na 8,97 m2 oraz przedłużenie zezwolenia dla formatu 17,11 m2, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wnosiła o uwzględnienie w pierwszej kolejności jej wniosku o wydanie zezwolenia na nośnik reklamowy o powierzchni 8,97m2, a jeżeli ten wniosek nie zostanie pozytywnie uwzględniony to wnosi o przedłużenie zezwolenia dla nośnika reklamowego o powierzchni 17,11m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy, będący podstawą prawną decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 (publik. ONSA 2001/1/12). Organ odwoławczy podkreślił, iż to wnioskodawca powinien wskazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2. art. 7, 77 oraz art. 81 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które nie mogły być podstawą do ustaleń stanu faktycznego; 3. art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca powołała się na swój wniosek z dnia 18 stycznia 2007 r. (data wpływu wniosku do organu) o ponowne wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 17,11 m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż poniesione w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wszczęła postępowanie składając wniosek o zmianę posiadanego już zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wnosiła o zmianę formatu (zmniejszenie powierzchni) nośnika reklamowego wskazując okres żądanej zmiany, mieszczący się w okresie posiadanego zezwolenia. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzeć w przewidywanej przepisami k.p.a. formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z treścią przepisu art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Organ I instancji pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., którą uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, że złożony wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] września 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego winien być rozpatrzony w kontekście zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - rozpoznał wniosek jako wniosek o zezwolenie (kontynuację) na zajęcie pasa drogowego. Wydał decyzję o odmowie zmiany decyzji uzasadniając ją i wskazując przesłanki właściwe dla odmowy lokalizowania reklamy w pasie drogowym. Wcześniej, w dniu [...] marca 2007 r. rozpoznał odmownie złożony odrębnie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. Pl. Z. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zawarł rozstrzygnięcie, które zawiera uzasadnienie właściwe dla innego rozstrzygnięcia objętego odrębnym postępowaniem. Decyzją połączył dwa różne postępowania wydając po raz drugi odmowę zezwolenia na umieszczenie reklamy oraz odmawiając odmowy zmiany decyzji w zakresie powierzchni reklamy istniejącej na którą skarżąca posiadała zezwolenie. SKO jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą był złożony wniosek o zmianę decyzji a nie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrzyło odwołanie od decyzji organu I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zwróciło uwagi, iż organ rozstrzygnął inną sprawę, wszczętą innym wnioskiem skarżącej, że powołane podstawy prawne oraz uzasadnienie faktyczne i prawne nie dotyczy rozstrzygnięcia. Rozpoznało złożone odwołanie, określone jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007 r., w którym postawiono zarzuty dwóm decyzjom: 1. decyzji Prezydenta [...]. W. z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. Pl. Z. wydanej po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia 11 stycznia 2007 r., który wpłynął do organu w dniu 18 stycznia 2007 r. o wydanie zezwolenia na kolejny okres; 2. decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] września 2005 r. SKO, jako organ odwoławczy winno w pierwszej kolejności ustalić, co jest przedmiotem zaskarżenia a następnie, stosownie do art. 134 k.p.a., podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie w pełnym zakresie, tj. w zakresie decyzji o odmowie wydania zezwolenia oraz decyzji o odmowie zmiany decyzji co do powierzchni jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę (zmiany decyzji) wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 61, art. 134, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.